(사)대한치과의사협회 광주지부의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 및 일반현황 피심인<각주>1</각주>은 광주광역시 지역에서 치과의원을 개원하거나 의료기관 등에 취업한 치과의사들이 구강보건 향상과 친목도모 및 공동의 이익증진을 목적으로 설립한 단체이므로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 사업자단체에 해당하며, 그 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2008. 6. 30. 기준, 단위 : 명, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742243" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 (1) 치과의사 현황 2008. 2월말 기준 치과의사 현황은 <표 2>와 같다. <표 2> 치과의사 현황 (단위 : 명, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742249" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 사단법인 대한치과의사협회 제출자료 (2) 비급여 진료과목 치과의료업 분야 진료과목 중 국민건강보험의 적용을 받지 않는 비급여 진료과목(이하 '일반진료과목’이라 한다)은 보철, 보존, 교정, 치주 등으로 크게 구분되며, 각 진료과목별 대표적인 일반진료 항목은 <표 3>과 같고, 일반진료 항목별 세부내역은 <표 4>와 같다. <표 3> 진료과목별 대표적인 일반진료 항목 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742251" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>2</각주><각주>3</각주><표 4> 일반진료 항목별 세부내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742253" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (3) 치과의료업 분야 의료광고 관련 규정 의료광고란 의료인, 의료기관, 의료법인이 의료서비스에 관한 사항과 의료인, 의료기관에 관한 사항을 신문, 잡지 등의 매체를 이용하여 소비자에게 널리 알리거나 게시하는 것을 말한다. 의료광고는 의료법 제56조에 의하여 광고의 주체, 광고 금지 사항 등을 규정하고 있고, 의료광고 심의 업무는 의료법 제57조 및 같은 법 시행령 제24조에 의하여 보건 복지가족부장관이 사단법인 대한치과의사협회에 업무를 위탁하여 운영되고 있다. <표 5> 의료법령 관련 규정(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742255" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 (가) 피심인은 구성사업자들의 일반진료수가를 자신이 정한 범위 내에서 적용하도록 하기 위하여 <표 6>과 같이 자신의 광주광역시 치과의사회 세칙 제5조에 진료수가 규정을 설정한 사실이 있다<각주>4</각주>. <표 6> 광주광역시 치과의사회 세칙 제5조 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742257" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 또한, 피심인은 위 세칙 제5조 규정의 원활한 이행을 위하여 <표 7>과 같이 광주 광역시 치과의사회 회칙 제48조(징계), 세칙 제18조(세칙위반), 윤리위원회 규정 및 징계규정<각주>5</각주>에서 세칙을 위반하는 구성사업자를 징계할 수 있도록 규정한 사실이 있다. <표 7> 회칙 제48조 및 제50조, 세칙 제18조, 윤리위원회 규정, 징계규정 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742259" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 한편, 피심인은 <표 8>과 같이 회칙 제32조(이사의 임무) 제2항을 두어 자신의 치무이사에게 “일반진료수가 기준 및 기공료 기준에 관한 사항”에 대한 임무를 부여한 사실이 있다. <표 8> 회칙 제32조 제2항 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742261" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (나) 피심인은 1999. 3. 1. “빛고을 개원”이라는 책자 186쪽에 “일반의료수가”표를 포함시켜서, 신규 치과의원에 배부한 사실이 있다. 또한, 피심인은 2003. 2. 21. <표 9>와 같이 임시 이사회를 개최하여 자신의 산하 조직인 광산구 구회로부터 “보철수가 및 일반수가 고시제 건” 의안에 대하여 보고받은 사실이 있으며, 2003. 5월부터 7월까지 자신의 산하조직인 각 구회 8개 반모임에서 논의된 “일반진료수가 및 치과기공료 수가 조정 문제”에 대하여 보고받고 이를 <표 10>과 같이 “반모임”이라는 문건에 일괄 적시하여 관리한 사실이 있다. <표 9> 임시 이사회 회의록(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742263" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 10> “반모임” 문건 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742245" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (다) 이러한 사실들은 피심인의 회칙, 세칙, 윤리위원회 규정, 징계규정, 빛고을 개원 책자, 임시이사회 회의록, 반모임 문건 등을 통해서 인정된다. (2) 구성사업자의 사업활동제한행위 의료광고는 위 1. 나. (3)에서 살펴본 바와 같이 의료법 제56조의 규정에 의하여 허위 또는 과장된 내용 등의 광고만 금지된다. 그럼에도 불구하고 피심인은 구성사업자들의 광고를 자신이 정한 범위내에서만 할 수 있도록 <표 11>의 세칙 제4조와 같이 의료광고 내용, 규격, 기간 등을 제한하는 광고제한 규정을 설정한 사실이 있다<각주>6</각주>. <표 11> 세칙 제4조 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120742247" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 또한, 피심인은 위 2. 가. (1). (가)와 같이 세칙 제4조 규정의 원활한 이행을 위하여 회칙 제48조(징계), 세칙 제18조(세칙위반), 윤리위원회 규정 및 징계규정에서 세칙을 위반하는 구성사업자를 징계할 수 있도록 규정한 사실이 있다. 이러한 사실은 피심인의 회칙, 세칙, 윤리위원회 규정 및 징계규정 등을 통해서 인정된다. 나. 관련 법규정 법 제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한 하는 행위 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 다. 위법성 판단 (1) 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 (가) 위법성 성립요건 법 제26조 제1항 제1호에 의하여 사업자단체 금지행위에 해당되는 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 있고, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하며, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서의 가격경쟁이 부당하게 제한되어야 한다(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조). 한편 위 사업자단체 위반행위가 성립하기 위하여는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치는 사업자단체의 경쟁제한적 행위가 있으면 족하고, 반드시 구성사업자가 그에 따라 가격을 결정할 필요는 없다(서울고법 2004. 4. 1. 선고, 2003누2948 판결 참조). (나) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위 존재 여부 '사업자단체의 의사’란 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. '가격결정행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭여하를 불문한다(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조). 이에 비추어 볼 때, 피심인이 위 2. 가. (1)과 같이 구성사업자의 일반진료수가를 관리, 통제하기 위하여 세칙 제5조(진료수가)에서 구성사업자들의 일반진료수가를 자신이 정한 범위 내에서 적용하도록 규정하였으므로, 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 명백히 존재한다고 판단된다. (다) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 피심인이 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부를 판단함에 있어서는 “사업자단체의 가격결정이 구성사업자들의 가격 결정에 있어 경쟁기능의 자유로운 행사를 제한하는 방향으로 영향을 미친 이상 불이행에 대한 제재조치가 마련되어 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라, 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적 으로 참여한 경우도 포함된다”(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조) 할 것이다. 그러므로 사업자단체의 의사가 명백한 구속력을 가질 필요는 없으며, 종래의 경위 등으로 보아서 구성사업자가 '단체의 의사결정’으로서 준수해야 하는 것으로 인식되고 있으면 충분하다 할 것이다. 이에 비추어 볼 때, 피심인이 위 2. 가. (1)과 같이 세칙에서 진료수가 준수규정을 설정하고 이를 위반하는 구성사업자를 징계할 수 있는 규정을 두고 있는 점, 일반 의료수가표를 신규 치과의원에 배부한 사례가 있는 점, 자신의 산하조직인 구회로부터 “보철수가 및 일반수가 고시제 건”에 대하여 보고받거나 각 구회 8개 반모임에서 논의된 “일반진료수가 및 치과 기공료 수가 조정 문제”에 대하여 “반모임”이라는 문건에 일괄 적시하여 관리한 사실이 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 구성사업자의 일반진료수가 결정에 영향을 미친 것으로 판단된다. (라) 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자 단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2005. 1. 27. 선고 2002다42605 판결 참조). 피심인은 광주광역시 지역 치과의사 중 94%<각주>7</각주>가 구성사업자로 가입되어 있고 회칙 등을 위반하는 구성사업자에 대해 징계권한을 가지고 있어 자신의 구성사업자들에게 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있다는 점을 고려할 때, 피심인의 위 2. 가. (1)의 행위는 구성사업자들이 관련시장에서 시장상황, 영업전략 및 여건 등을 감안하여 자율적으로 결정해야 할 가격결정권을 박탈하는 행위인 동시에 시장경제의 기본원리인 가격결정 메커니즘의 작동을 원천적으로 봉쇄하는 행위이므로 부당한 경쟁제한성이 인정된다. (마) 소결 위에서 살펴본 바를 종합해 볼 때, 피심인의 위 2. 가. (1)의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’에 해당되어, 법 제26조 제1항 제1호 에서 규정하고 있는 사업자단체금지행위로 판단된다. (2) 구성사업자의 사업활동제한행위 원래 사업자단체는 구성사업자의 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도 예정되어 있다 할 것이나, 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해할 정도에 이른 경우에는 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 “구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위”에 해당한다(대법원 2003. 2.20. 선고 2001두5347 판결 및 대법원 2001. 6. 15. 선고, 2001두715 판결 참조). 이를 토대로 피심인의 위 2. 가. (2)의 행위에 대하여 살펴보면, 피심인의 구성사업자인 치과의료 사업자는 각각 별개의 독립된 사업자들로서 의료법 등 관련 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 자신의 의료광고를 시장의 수급상황이나 각자의 영업여건, 경영전략 등을 고려하여 자율적으로 할 수 있어야 한다. 그럼에도 불구하고 피심인이 광주광역시 지역 치과의사의 94%를 구성사업자로 하고 있으면서, 구성사업자의 의료 광고를 자신이 정한 범위내에서만 할 수 있도록 의료법 등 관련 법령에서 금지하고 있지 않은 의료광고 내용, 규격, 기간 등을 제한<각주>8</각주>하였으므로, 이와 같은 피심인의 행위는 법적 근거없이 구성사업자의 사업 내용 또는 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자간 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 부당한 행위로 판단된다. 3. 결론 피심인의 위 2. 가. (1)의 행위는 법 제26조 제1항 제1호에 위반되고, 위 2. 가. (2)의 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 위반되므로, 법 제27조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.