(사)대한치과의사협회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초 사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 국민보건향상을 위하여 치의학, 치과의료 및 공중구강보건의 연구와 의권의 옹호, 회원인 치과의사간의 친목과 복지 도모를 목적으로 1952년에 설립한 결합체로, 사단적 성격을 가지는 규약 내지는 회칙 하에 회장, 부회장, 이사 등 의사결정기관 및 집행기관을 두고 일정한 조직체가 있다는 점에서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. <표 1> 피심인 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689607" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>2</각주>(단위: 천 원, 명, 기준: 2018. 7월말) * 출처 : 피심인 제출 자료 2 피심인은 의료법 제28조<각주>3</각주>에 의하여 설립된 사단법인으로, 아래 <표 2>와 같이 2018년 7월말 기준 대한민국 내 치과의사 30,654명이 당연회원으로 되어 있고 이중 약 70%에 해당하는 21,339명이 실제 등록을 하고 있다. 피심인의 임원은 피심인을 대표하는 회장 1인(임기 3년), 부회장, 이사, 감사 등으로 구성되어 있으며 이사들이 각각 개별 위원회<각주>4</각주>의 위원장을 맡고 있다. 또한 지역별로 지부 및 지회가 별도로 운영되고 있는데 중앙회는 서울특별시ㆍ광역시ㆍ도에 18개 지부와 시ㆍ군ㆍ구에 소재한 191개 지회를 두고 있다. 3 피심인에 등록한 회원은 입회비(10만원)와 세 가지 종류의 연회비를 납부하여야 하는데 연회비는 중앙회비<각주>5</각주>, 지부회비<각주>6</각주>, 지회회비<각주>7</각주>로 구분되어 있다. <표 2> 피심인 회원현황 (단위 : 명, %, 2018. 7월말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689615" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>8</각주>* 출처 : 피심인 제출자료 나. 피심인과 회원간의 관계 4 피심인은 의료법 제28조 제3항의 규정에 따라 대한민국 치과의사 면허를 취득한 자를 당연회원으로 두고 있다. 피심인은 윤리지침에서 정한 의무 등을 위반한 회원에 대해 징계<각주>9</각주>할 수 있으며 징계의 종류에는 견책, 윤리교육수강, 권리정지, 권고휴업, 관계기관회부, 자격정지 처분 요구<각주>10</각주>등이 있다. 5 또한 의료법 제30조 제2항 및 제3항<각주>11</각주>, 같은 법 시행규칙 제20조 제2항<각주>12</각주>및 제4항<각주>13</각주>의 규정에 따라 치과의사는 피심인 등이 실시하는 보수교육을 매년 이수하여야 한다. 6 한편 치과의사는 의료법에 따라 3년마다 보건복지부장관에게 취업상황 등 면허 운영실태에 대한 신고의무가 있는 바, 보수교육을 이수하지 아니한 의료인에 대하여는 같은 법 제25조 제2항<각주>14</각주>의 규정에 따라 이러한 신고가 반려될 수 있고, 신고가 반려된 경우에는 같은 법 제66조 제4항<각주>15</각주>의 규정에 따라 적절한 신고가 이루어질 때까지 면허의 효력이 정지될 수 있다. 7 이와 같이 회원들은 피심인의 회칙 등 제반규정을 준수하여야 하며 이를 위반할 경우 회원자격 정지 등의 징계수단에 의하여 회원으로서 누릴 수 있는 권리를 제한받게 되므로, 피심인은 구성사업자인 치과의사에 대해 상당한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있다고 할 수 있다. 다. 치과의사전문의 제도 8 2003. 6. 30. 치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정(대통령령 제18040호, 이하 '치과전문의규정’이라 한다) 및 하위 시행규칙(보건복지부령 제258호)이 제정ㆍ공포되면서 치과의사전문의 제도가 시행되었다. 9 치과의사전문의가 되기 위해서는 치과의사 면허를 취득한 자가 인턴(1년) 및 레지던트(3년)의 수련기간을 거친 후 치과의사전문의자격시험(이하 '치과전문의시험’이라 한다)에 합격해야 한다. 10 의료법은 치과의사전문의 자격을 검증하는 방법으로써 시험을 규정하고 있으며 이를 치과전문의시험이라 한다. 11 치과전문의시험은 치과전문의규정에 의거 치과의사 면허를 취득한 후 수련치과병원<각주>16</각주>또는 수련기관<각주>17</각주>에서 인턴(1년), 레지던트(3년)의 수련과정을 마친 자만이 응시할 수 있다. 12 치과전문의시험은 매년 1회씩 실시되며 2008년 제1회 시험이 시작된 후 2018년 제11회 시험까지 시행되어 왔다. 시험과정은 구강악안면외과, 치과보철과 등 10개 과정으로 세분화되어 있으며, 2019년 제12회 시험에는 통합치의학과 과정도 새롭게 추가될 예정이다. 1차 시험(필기시험)과 2차 시험(실기시험 또는 구술시험)으로 분리되어 있으며, 각각 60점 이상 득점하여야 합격자가 된다. 13 치과전문의시험은 치과전문의규정<각주>18</각주>제18조에 따라 보건복지부장관이 실시하는데, 보건복지부장관은 치과전문의규정시행규칙 제11조<각주>19</각주>에 따라 피심인에게 치과전문의시험 관리를 위탁하고 있다. 이를 위탁받은 피심인은 아래와 같이 시험을 준비하고 실시한다. 14 1차 시험 과정별 객관식 100문제, 2차 시험 주관식 단답형 20문제의 출제를 위해 각 과정별로 10배수 정도의 문항을 사전에 개발하며 사전에 시험장소를 확보하고 감독관을 섭외하는 등의 준비를 한다. 보건복지부의 치과전문의시험 시행승인이 나면, 피심인 홈페이지에 시험공고문을 게재하며 온라인을 통해 지원자 접수 후 응시원서를 교부한다. 피심인은 시험관리와 관련된 비용을 응시자로 부터 받는 시험응시료로 충당하고 있으며, 2018년 응시료는 40만원이다. 라. 이 사건 발단배경 15 2003. 6. 30. 치과전문의규정이 제정되고 2004년에 전문의시험 자격취득을 위한 인턴 수련이 시작되었으며, 최초 수련자(인턴 1년, 레지던트 3년)가 배출되는 2008년부터 제1회 치과전문의시험이 실시되었다. 16 한편, 2016. 12. 5. 치과전문의규정이 개정되면서 치과전문의규정이 제정되기 전 군전공의 수련기관에서 수련과정을 수료한 자(이하 '기수련자<각주>20</각주>’라 함), 외국 의료기관에서 치과의사전공의 과정을 수료한 외국수련자<각주>21</각주>, 전속지도전문의<각주>22</각주>등에 대해서도 치과전문의시험에 응시할 수 있는 기회가 한시적으로 부여되었다. 17 이에 따라 2018년부터 응시자격이 주어지는 외국수련자, 2018년부터 2022년 6월까지 응시자격이 주어지는 기수련자 등이 2018년도에 실시하는 치과전문의시험에 대거 응시함에 따라 2018년도 응시인원은 총 2,643명으로, 치과의사전공의만 응시했던 이전 기간 동안(2008년~2016년)의 평균 응시자(약 300여명)에 비해 9배 가량 늘어나게 되었다. 18 2018년도 제11회 시험부터 기수련자 등이 2018년도 제11회 치과전문의시험에 응시할 수 있게 되면서, 이들이 시험에 응시하기 위해서는 피심인이 요구하는 데로 그간의 미납회비를 납부하도록 요구받음에 따라, 응시자 중 200만 원 이상 회비를 납부해야 하는 자가 350여 명에 이르게 되었고, 이에 따라 피심인의 회비완납증명서 요구에 대한 많은 민원이 발생하였다. <표 3> 최근 5년간 치과전문의시험 응시자/합격자 현황 (단위 : 명, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689617" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>23</각주>* 출처 : 피심인 제출자료 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 개요 19 피심인은 보건복지부장관으로부터 치과전문의시험 실시업무를 위탁받아 2008년 제1회 시험부터 2018년 제11회 시험까지 매년 시험실시를 주관하면서, 이 시험에 응시하고자 하는 회원들에게 시험응시를 위해서는 피심인에게 회비를 완납했다는 회비완납증명서<각주>24</각주>를 제출하도록 요구하였다.<각주>25</각주><표 4> 강○○ 수련고시국장 진술서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689619" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 2018년 시험의 경우 20 피심인은 2018년 제11회 치과전문의시험과 관련하여 2017. 12. 1. 보건복지부장관에게 시험시행(안)에 관한 승인을 요청하였다. 21 당초 피심인이 승인요청한 시험시행(안)에는 시험에 응시하고자 하는 자가 응시원서 접수 시 피심인에 소속된 해당지부에서 회비완납증명서를 발급받은 후 온라인 등록을 요하는 사항이 포함되어 있었다. <표 5> 치과전문의시험시행(안) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689621" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 보건복지부장관의 치과전문의시험과 회비 간 연계 불승인 22 보건복지부장관은 2017. 12. 11. 피심인이 제출한 2018년도 제11회 치과전문의시험 시행계획(안)을 승인하면서 치과전문의시험과 회비 납부조건을 연계하는 것은 부적절하다고 판단하여 회비완납증명서를 응시원서 접수 시 제출해야 하는 서류목록에서 삭제하였다는 내용을 피심인에게 통보하였다. 23 <표 6> 보건복지부 승인공문 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689623" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689625" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 24 보건복지부장관의 통보에도 불구하고, 피심인은 2017. 12. 12. 회비완납증명서를 응시원서 접수 시 제출하도록 요구하는 내용이 담겨있는 '2018년도 제11회 전문의 자격시험 시행계획’을 자신의 홈페이지(http://www.kda.or.kr)에 공지하였다. <표 7> 피심인의 치과전문의시험 공지문 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689627" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 25 이에 보건복지부장관은 2017. 12. 14. 회비완납증명서는 응시원서 접수 시 제출서류가 아니라는 내용의 공문을 피심인에게 재차 송부하였다. 또한, 보건복지부장관은 2017. 12. 19. 치과전문의시험 원서 접수 시 제출서류로서 회비완납증명서가 포함되어 있는 점에 대하여 외부 민원이 많이 발생하고 있어, 기 송부한 공문내용의 준수를 요청하는 공문을 추가로 송부하였다. <표 8> 보건복지부 협조요청 공문 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689629" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 보건복지부장관의 불승인에 대한 피심인 대응<각주>26</각주>26 피심인은 2017. 12. 22. 치과전문의시험 관련 긴급임원회의를 개최하여 당시까지 2,295명의 응시접수자 중 회비완납자 2,254명을 제외한 회비미납자 41명에 대해 치과전문의시험 응시자격이 없음을 고지하기로 결정하였다. <표 9> 긴급임원회의 업무결과보고 문건 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689609" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 27 피심인 소속 직원 이○○ 차장은 2017. 12. 23.경 수련고시국에서 회비미납자 41명 명단을 받은 후 회비를 완납한 것으로 파악한 12명을 제외한 29명 응시자에게 회비를 미납할 경우 치과전문의시험에 응시자격이 없다는 내용을 유선, 문자로 통보하면서 회비를 납부하도록 요구하였다. <표 10> 피심인의 문자발송 내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689611" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 28 그 결과, 이○○ 차장이 전달받은 회비미납자 명단의 29명 중 20명은 회비를 납부한 반면, 회비를 납부하지 않은 9명에 대해 피심인은 회비완납서약서를 제출받은 후에야 치과전문의시험 응시자격을 부여하였다. 29 한편, 임○○의 경우는 치과전문의시험에 응시하고자 응시원서를 제출하였으나 회비완납증명서가 제출되지 않는 경우에는 접수가 거부된다는 피심인의 답변을 받고 치과전문의시험 응시를 포기한 사실이 있다.<각주>27</각주><표 11> 임○○ 응시자 확인서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689613" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 30 이러한 사실은 강○○ 진술조서(심사보고서 소갑 제4호증<각주>28</각주>), 김○○ 진술조서(소갑 제5호증), 치과전문의 시험시행승인요청 공문(소갑 제6호증), 보건복지부 승인공문(소갑 제7호증), 피심인의 치과전문의시험공지문(소갑 제8호증), 보건복지부의 2018년도 제11회 치과전문의시험 시행계획 변경 승인 공문(소갑 제9호증), 보건복지부의 치과전문의시험 협조요청 공문(소갑 제10호증), 긴급임원회의 업무결과보고 문건(소갑 제11호증), 이○○ 확인서(소갑 제12호증), 피심인의 문자발송내역(소갑 제13호증), 임○○ 확인서(소갑 제14호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 적용요건 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>29</각주>제26조 (사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ～ 2. (생략) 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) 2) 적용요건 31 법 제26조 제1항 제3호의 사업자단체 금지행위가 성립하기 위해서는 사업자단체의 의사가 있고 그 의사가 구성사업자에게 통지되어야 하며, 그 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 하고, 그리고 사업자단체의 행위가 구성사업자의 사업활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하여야 한다. 32 '사업자단체의 의사’는 총회ㆍ이사회ㆍ임원회의, 간부회의, 분회위원회 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등을 말하고, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하고 의사표시의 방법으로 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>30</각주>33 사업자단체는 구성사업자의 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체로서, 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의해 구성사업자의 사업활동에 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의가 구성사업자의 사업활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위’에 해당된다.<각주>31</각주>다. 위법성 판단 1) 사업자단체의 의사 존재 및 그 의사가 구성사업자에게 표시되었는지 여부 34 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 회비완납증명서를 응시요건으로 포함하는 시험시행(안)을 보건복지부에 정식 공문으로 요청한 점, 회비 미납자에 대해서 응시불가 통보를 하기로 한 사안을 긴급 임원회의를 통해 결정한 점 등을 종합적으로 고려할 때 사업자단체의 의사가 존재한다는 점이 인정된다. 또한, 이러한 사실을 홈페이지에 게재한 점, 회비미납자에게 문자 또는 유선으로 응시불가 통보를 한 점에서 사업자단체의 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 2) 구성사업자의 사업내용이나 사업활동을 부당하게 제한하였는지 여부 35 사업자단체의 행위가 법 제26조 제1항 제3호에 해당하기 위해서는 구성사업자의 사업내용 또는 사업활동을 제한하는 행위이어야 하고, 이러한 제한행위가 부당하여야 한다. 36 치과전문의 자격증을 취득하여 전문적인 의료서비스를 제공하는 행위는 구성사업자인 치과의사의 사업내용 또는 사업활동에 당연히 포함된다. 또한, 치과전문의 시험에 응시하지 못하게 되는 경우에는 전문의 자격을 취득할 수 없게 되고 이에 따라 치과전문의로서 전문적인 의료서비스를 제공할 수 없다. 따라서, 치과전문의 시험을 주관하면서 일정한 경우에는 치과전문의 시험에 응시하지 못하도록 하는 피심인의 행위는 구성사업자의 사업내용 또는 사업활동을 제한하는 행위에 해당된다. 37 사업자단체가 구성사업자의 공동 이익을 증진하기 위한 목적을 위해 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도 예정되어 있다고 하더라도, 피심인의 제한 행위는 아래와 같은 이유로 구성사업자의 자유로운 의사에 반하여 사실상 구속ㆍ강요하는 경우에 해당되어 구성사업자들 간에 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 결과를 초래하여 부당하다고 할 것이다. 38 첫째, 피심인은 치과전문의 시험을 위한 별도의 응시료를 징구하고 있고 이를 통해 시험관리에 필요한 비용을 충당하고 있는 만큼, 협회에 대한 회비는 치과전문의 시험 응시와는 아무런 관련성이 없다. 이러한 점은 보건복지부도 협회비 납부조건을 전문의 시험 응시요건과 연계하는 것은 부적절하다고 판단하여 이를 불승인하고 있다는 점에서 확인된다. 설령, 응시료가 낮아 시험관리에 필요한 비용을 충당하지 못하는 경우가 발생한다면 이는 보건복지부의 승인하에 응시료를 인상해야 할 사안이지 관련성이 없는 회비징수를 통해 해결할 사안이라고 보기 어렵다. 따라서, 협회비를 완납하지 않는 경우에는 전문의 시험을 응시하지 못하도록 함으로써 구성사업자가 전문적인 의료서비스를 제공할 기회를 박탈하는 행위는 합리적인 수준을 넘어선 과도한 사업활동 제한이라고 인정된다. 39 둘째, 치과전문의 시험에 응시하여 전문의 자격을 취득함으로써 전문적인 의료서비스를 제공할 것인지 여부는 구성사업자인 치과의사의 자유로운 의사결정에 의하여야 한다. 그러나, 피심인은 보건복지부가 정한 전문의 시험 응시요건과 관련이 없는 협회비 완납을 전문의 시험 응시요건으로 정하고 협회비를 완납하지 않은 자는 시험에 응시하지 못하도록 함으로써 실제 협회비 미납자가 시험에 응시하지 못한 사례도 발생하였다. 이러한 피심인의 행위는 협회비를 완납하지 않는 경우에는 전문의 시험에 응시하지 못하도록 사실상 강제하는 행위로서 전문의 시험 응시여부에 대한 구성사업자의 자유로운 의사결정을 방해한 행위로 인정된다. 40 더구나, 보건복지부 장관이 피심인에게 두 차례 회비완납을 시험응시와 연계하지 않도록 공문으로 지시하였음에도 불구하고 이를 따르지 않고 연계한 행위는 부당성이 크다고 할 것이다. 이러한 점을 종합적으로 고려할 때 피심인의 행위는 구성사업자의 사업활동을 부당하게 제한하는 행위라고 인정된다. 3. 피심인의 수락 내용 41 피심인은 2019. 1. 2. 위 2. 가. 의 행위사실과 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 42 피심인의 위 2. 가. 의 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 해당하므로 법 제27조를 적용하여 주문과 같이 의결한다.