사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동이씨엔씨, 주식회사 듀플렉스(이하에서 각 피심인을 '동이씨엔씨’, '듀플렉스’로 각각 지칭한다.)는 컴퓨터 관련 서비스사업 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2016. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694497" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 영구지적물 전산화 사업 시장의 현황 및 특징 2 영구지적물 전산화 사업은 관공서에서 보유하고 있는 지적공부<각주>1</각주>를 사업대상으로 하며, 종이로 생산될 수밖에 없는 문서 또는 도면을 전산화하여 별도 시스템인 지적문서통합관리시스템에 탑재함으로써 각종 재난 등으로 인한 지적공부의 분ㆍ소실시 복구 자료를 사전에 확보하고 열람 및 민원서비스가 가능하도록 만드는 사업이다. 3 경기도는 '2008 주요 토지ㆍ지적업무 운영지침’을 수립한 후 총 사업비 142억 원을 투입하여 2009년부터 2013년까지 5개년 간 경기도 내 각 시ㆍ군 '영구지적물 전산화 추진사업’을 진행하였다. 기타 세부적인 사업개요는 아래 <표 2>의 내용과 같다. <표 2> 경기도 영구지적물 전산화 사업 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694499" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 경기도 토지정보과-8938(2008.10.28.)호 공문 첨부자료 4 2015년부터 2017년까지 전국 지방자치단체가 발주한 영구지적물 전산화 사업은 총 44건, 약 30억 원 가량의 규모였으며 이 중 피심인들을 포함한 17개 업체가 동 사업을 수행한 것으로 파악된다. 다. 이 사건 용역 입찰 개요 1) 입찰개요 5 이 사건 용역 입찰개요는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 용역 입찰개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694501" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>2</각주>2) 계약방식 6 이 사건 용역 입찰은 입찰서에 산출내역서를 첨부하지 않고 총 사업비만을 투찰하는 방식으로 별도의 적격심사<각주>3</각주>를 실시하지 않으며, 낙찰하한율 이상<각주>4</각주>최저가격으로 제출한 자이면서 결격사유<각주>5</각주>에 해당하지 아니하는 자를 계약대상자로 결정하는 방식을 말한다. 3) 입찰 추진 일정 7 이 사건 용역 입찰은 아래 <표 4>와 같이 진행되었다. <표 4> 입찰 추진 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694503" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의 배경 8 듀플렉스는 2009. 3. 지적물 전산화 사업과 관련한 기술을 보유한 동이씨엔씨를 인수한 후 2010년도 이천시가 발주한 영구지적물 전산화 시스템 구축사업을 낙찰 받아 수행하였다. 9 국내에는 2017년 현재 5개의 지적문서통합관리시스템<각주>6</각주>이 존재하며 이 중 어느 프로그램을 사용할지는 발주처에서 자유롭게 결정할 수 있으나, 다만 최초 지적문서통합관리시스템이 설치가 된 이후에 발주되는 신규 지적물 전산화 사업 용역의 경우 기존 시스템과의 호환성문제가 발생함에 따라 신규업체가 낙찰 받기 힘든 구조였다. 10 2012. 2. 27. 공고된 이 사건 용역 입찰은 발주처인 이천시가 2010년도 기 구축한 영구지적물 전산화 시스템에 2011년 이후 새롭게 생성된 지적물을 추가로 탑재하는 방식이었기 때문에 기존 시스템과의 연동작업이 필수적이었으며, 따라서 실제 이 사건 용역 사업을 수행할 수 있는 업체는 최초 시스템을 구축했던 듀플렉스와 동이씨엔씨 등 2개사<각주>7</각주>밖에 없는 상황이었다. 11 12 이에 듀플렉스와 동이씨엔씨는 입찰참가자가 없어 이 사건 용역 사업이 유찰 되는 것을 방지할 목적으로 함께 입찰에 참가하게 되었다. 나) 합의 내용 13 2012. 2. 27. 이 사건 용역 입찰이 공고되자 듀플렉스 대표이사 김○○<각주>8</각주>와 동이씨엔씨 대표이사 겸 듀플렉스 상무였던 류○○<각주>9</각주>는 동이씨엔씨와 듀플렉스가 함께 입찰에 참가함으로써 유찰을 방지하기로 하였으며, 다만 실적관리를 위하여 동이씨엔씨가 이 사건 용역 입찰을 낙찰 받기로 하였다. 다) 합의 실행 14 동이씨엔씨가 낙찰 받기로 결정된 후 류○○ 상무는 각각 동이씨엔씨와 듀플렉스 투찰담당자에게 투찰할 것을 지시하였고 이를 통보받은 각 사의 투찰담당자들은 해당 금액대로 투찰한 사실이 있다. 개찰결과 당초 합의한 것과 같이 동이씨엔씨가 낙찰을 받았으며, 동이씨엔씨는 사업을 수행하는 과정에서 듀플렉스에게 기술지원확약서 발급과 관련한 통상 비용<각주>10</각주>을 지급하지 않았고, 실제 두 회사의 인력이 함께 당해 사업을 수행하였다. <표 5> 피심인들의 투찰 현황 및 개찰 결과 (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694505" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 라) 계약 15 피심인 동이씨엔씨는 이천시와 아래 <표 6>과 같이 계약을 체결하였다. <표 6> 계약 체결 현황 (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694507" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 근거 16 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 입찰공고문, 개찰조서 및 계약서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 1-3호증<각주>11</각주>), 듀플렉스 김○○ 대표이사와 류△△ 부장의 진술조서(소갑 제2-1호증), 듀플렉스 류△△ 부장 PC에 저장된 이 사건 용역 입찰 관련 문서(소갑 제1-8호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>12</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 2) 법리 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>13</각주>19 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 20 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의란 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 21 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 22 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>14</각주>23 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>15</각주>다. 피심인들 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 24 위 2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 듀플렉스와 동이씨엔씨는 사실상 하나의 사업자로 동이씨엔씨의 실적확보를 목적으로 듀플렉스가 형식적으로 들러리로 참여할 것을 합의하고 투찰금액을 함께 결정하여 투찰하였으며 합의한대로 동이씨엔씨가 낙찰 받은 후 사업수행을 피심인 2개사가 함께 수행하였음이 인정된다. 따라서 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 25 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 용역 입찰시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고, 경제적 효율성 증대효과는 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3. 처분 26 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 이천시가 발주한 2012년 영구지적물 전산화 사업 용역 입찰에서 사전에 낙찰자와 투찰가격 등을 합의하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위라고 인정되므로, 향후 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 시정명령을 부과한다. 4. 피심인들의 수락내용 27 피심인들은 2018. 1. 19. 위 2. 가.의 인정사실 및 위법성을 모두 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로, 피심인들의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.