(사)한국고속도로휴게시설협회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 피심인은 고속도로 휴게시설(휴게소ㆍ주유소) 운영자들이 휴게시설 이용고객의 편의증진과 회원상호간의 권익보호를 목적으로 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법” 이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당되며 그 일반현황은 <표 1>과 같다. <표1> 피심인 일반현황 (2008. 6. 30. 기준, 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121143235" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주>* 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 (1) 시장현황 고속도로 주유소는 한국도로공사와 주유소 운영업체간 주유소 운영권 임대차 계약을 통해서 5년 동안 독점적으로 운영하고 있으며, 5년 단위로 한국도로공사의 휴게 시설 운영서비스 평가계획에 의한 운영평가를 통해 재계약 여부가 결정되고 있다. 2002년 이후 고속도로 휴게시설(휴게소, 주유소)의 재계약 현황을 살펴보면, <표 2>와 같이 대부분 재계약되고 있으며, 재계약에서 탈락되는 경우는 극히 일부(2.0% 미만)에 불과한 것으로, 그 사유는 운영사의 경영여건상 반납(6개) 및 운영서비스 평가결과에 의한 탈락(15개)으로 나타나고 있다. <표 2> 2002년부터 2008년까지 고속도로 휴게시설 재계약 현황 (단위 : 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121143237" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 주」자료출처 : 한국도로공사 제출자료 고속도로 휴게시설 설치ㆍ운영현황을 살펴보면, 2008년 6월 기준 휴게소 149개, 주유소 144개를 설치ㆍ운영하고 있으며, 고속도로 노선별 휴게소 및 주유소 설치ㆍ 운영현황은 <표 3>과 같다. <표 3> 고속도로 노선별 휴게시설 설치ㆍ운영현황 (단위 : 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121143239" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 주」자료출처 : 한국도로공사 제출자료 피심인 가입 회원사는 2007년 12월 기준 96개사(휴게소 운영업체 : 27개사, 주유소 운영업체 : 29개사, 휴게소와 주유소 운영업체 : 40개사)로 141개의 휴게소와 136개의 주유소로 구성되어 있으며, 이들 휴게소 및 주유소의 2007년 총매출액은 1조 4,916억원으로, 그 중 휴게소 매출액이 4,192억원으로 약 30%를 차지하고 있으며, 주유소 매출액이 1조 724억원으로 약 70%를 차지하고 있다. (2) 고속도로 주유소 및 시중주유소 유류판매가격 현황 2006년부터 2008년 6월까지 지역별 고속도로 주유소와 인근 시중주유소의 연평균 유류판매가격을 비교ㆍ분석해보면, 2006년 8월 고속도로 주유소 유류판매가격에 대한 일정범위(전국 시중주유소의 ±0.3%내)내의 책정행위로 인해 고속도로 주유소와 인근 시중주유소의 유류판매 가격차이는 감소하였지만, 여전히 서울 일부(만남의 광장)지역을 제외하곤 전국적으로 고속도로 주유소 유류판매가격이 인근 시중주유소의 유류판매가격 보다 다소 높은 것으로 나타나고 있다. <표 4> 고속도로 주유소 및 인근 시중주유소 지역별 유류판매가격 비교 (단위 : 원/ℓ) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121143241" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 주」자료출처 : 한국도로공사 제출자료 인용 2. 사업자단체 금지행위의 성립 가. 행위사실 (1) 전국 고속도로 주유소 유류판매가격이 국도 주변 시중주유소에 비해 ℓ당 40원 비싸다는 국회의 지적 및 언론보도에 따라 피심인은 2006년 5월 “고속도로 주유소 운영 개선방안(가격인하를 중심으로)”을 마련하였으며, 그 주요내용은 <표 5>와 같다. <표 5> 고속도로 주유소 운영 개선방안(가격인하를 중심으로) 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121143243" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2006년 4월과 5월에 피심인, 정유사 및 한국도로공사는 3차례(2006. 4. 21, 5. 10, 5. 25.)에 걸쳐 피심인의 유류판매가격 인하방안에 대해 협의한 후 2006. 6. 21. <표 6>과 같이 고속도로 주유소 유류판매가격 최종인하방안을 마련하였으며 정유사와 한국도로공사의 실제 인하(지원)내역은 <표 7>과 같다. <표 6> 고속도로 주유소 유류가격 인하 제시(안) (단위: 원/ℓ) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121143245" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 7> 정유사와 한국도로공사의 인하(지원) 내역 (단위: 원/ℓ) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121143247" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (2) 피심인은 2006. 6. 22. 서울 서초구 양재동에 소재한 스포타임 5층 회의실에서 자기의 구성사업자들이 참석한 긴급 임시총회를 갖고, 고속도로 주유소 유류판매가격을 한국석유공사가 매주 금요일 발표하는 전국 시중주유소 평균 판매가격을 기준으로 일정범위(±0.3%)<각주>2</각주>내에서 2006. 8. 1.부터 판매하도록 결정하고, 이를 자기의 회원사에게 공문으로 통지하거나 자기의 홈페이지에 게재한 사실이 있다. 다만, 경유판매가격의 경우 2006. 9. 23.부터 한국석유공사 통계상의 전국 시중주유소 평균 판매가격의 ±0.3%에서 0.0% ~ ­0.3% 범위내로 하향 조정한 사실이 있다. 또한, 피심인은 위에서 책정한 고속도로 주유소 유류판매가격을 유지ㆍ관리하기 위해 구성사업자에 대해 자율권장 유류판매가격 준수를 위한 이행각서를 징구하기로 하였고, 자기의 홈페이지에 실제 주유소 판매가격을 등록하기로 하였으며, 위의 자율 권장 판매가격 이행을 위반한 회원사를 파악하여 한국도로공사에 보고하고 피심인과 공동으로 운영서비스 평가 등에서 불이익을 주는 등 제재하도록 결정한 사실이 있다. (3) 위의 사실은 '임시총회 회의서류’(2006. 6. 22.), 자기의 회원사에게 송부한 '임시총회 회의결과 및 이행각서 제출통보’ 문서(2006. 6. 29.), '주유소 유류 판매단가 인하 보고’ 문서, '이사회 회의록’(2006. 7. 5.), '유가 인하정책 관련 운영자 회의’ 문서(2006. 7. 24.), '유류판매가격 인하 및 대 고객 사은행사 실시 통보’ 문서(2007. 7. 10. 및 7. 27.), '고속도로 주유소 자율권장가격 이행 철저’ 통보문서(2006. 7. 28.), '주유소 유류 자율권장가격 추가조정 시행 협조요청’ 문서(2006. 9. 23.), '고속도로 주유소(충전소) 자율권장가격 내역’(2007. 10. 19.) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법규정 법 제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 다. 위법성 판단 (1) 위법성 구성요건 법 제26조 제1항 제1호에 의하여 금지되고 있는 사업자단체 금지행위가 성립되기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정이 있고 ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하며, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서의 가격경쟁이 부당하게 제한되어야 한다<각주>3</각주>. (2) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위 존재 여부 '사업자단체의 의사’란 총회, 이사회, 임원회의, 간부회의, 분과위원회 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타난다. 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. '가격결정행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭여하를 불문한다<각주>4</각주>. 이에 비추어 볼 때, 피심인은 위 2. 가.와 같이 임시총회(2006. 6. 22.) 및 정기이사회(2006. 7. 5.)를 개최하여 고속도로 주유소 유류판매가격을 결정하고 이를 구성사업자에게 통지한 사실이 인정되므로, 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 명백히 존재한다고 판단된다. (3) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 피심인이 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부를 판단함에 있어서는 “사업자단체의 가격결정이 구성사업자들의 가격결정에 있어 경쟁기능의 자유로운 행사를 제한하는 방향으로 영향을 미친 이상 불이행에 대한 제재조치가 마련되어 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라, 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 포함된다”<각주>5</각주>할 것이다. 그러므로 사업자단체의 의사가 명백한 구속력을 가질 필요는 없으며, 종래의 경위 등으로 보아서 구성사업자가 '단체의 의사결정’으로서 준수해야 하는 것으로 인식되고 있으면 충분하다 할 것이다. 이에 비추어 볼 때, 피심인이 위 2. 가.와 같이 고속도로 주유소 유류판매가격을 구성사업자에게 공문으로 통지하거나 매주 금요일 자기의 홈페이지에 게재하고 구성사업자로 하여금 이를 준수하도록 이행각서를 징구한 사실 등을 감안할 때, 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤다고 판단된다. (4) 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자 단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다<각주>6</각주>.