(사)한국서점조합연합회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 서적의 일반 소매업을 영위하는 사업자들이 공동이익 증진을 목적으로 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인은 일반 서점을 운영하는 사업자들의 단체로서 그 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2012. 9. 30. 기준, 단위 : 개, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735917" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 학습참고서 시장 규모 3 국내 학습참고서 출판 시장은 주식회사 천재교육, 두산동아 주식회사, 주식회사 비상교육, 주식회사 좋은책신사고 등 4개 출판사<각주>1</각주>를 비롯한 상위 10여개의 출판사가 시장의 대부분을 차지하고 있고, 그 외 대다수의 출판사는 그 규모가 매우 영세하다. 4 학습참고서 매출액이 100억 원을 넘거나 이에 근접한 상위 11개 출판사의 2011년 초ㆍ중ㆍ고 학습참고서 전체 매출액은 아래 <표 2>에서 보는 바와 같이 5,072억 원(초등 1,775억 원, 중등 1,778억 원, 고등 1,517억 원) 수준이다. <표 2> 상위 11개 출판사의 학습참고서 매출액 및 시장점유율 현황 (단위 : 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735923" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 각 출판사 제출 자료 2) 학습참고서 유통구조 5 학습참고서는 통상 출판사에서 대리점을 거쳐 소매점을 통해 소비자에게 판매되는데 소매점은 판매장소, 판매방식, 거래형태 등에 따라 크게 일반서점, 온라인서점, 오픈마켓, 할인마트 등으로 구분된다. 6 일반서점은 일정한 장소에서 도서를 판매하는 오프라인서점을, 온라인서점은 예스24, 알라딘, 인터파크 등 온라인으로 도서를 판매하는 서점을, 오픈마켓은 G마켓, 옥션 등과 같은 온라인 마켓플레이스에서 개인이나 소규모 판매업체들이 독립적으로 상품을 거래하는 중개형 인터넷쇼핑몰을<각주>2</각주>, 할인마트는 이마트, 롯데마트 등 대형마트 내에 입점해 있는 서점형태의 할인판매매장을 각각 의미하며, 이 중 오픈마켓 또는 할인마트에 입점하여 이를 통하여 책을 판매하는 사업자를 통상 '벤더’라고 한다. 7 대리점은 대부분 학습교재만을 취급하는 유통업체로서 계약상 정해진 배타적 공급지역은 없지만 대체로 인근의 일정한 지역을 기반으로 하여 주로 그 지역에 존재하는 일반서점에 납품한다. 8 교보문고, 영풍문고 등의 대형서점과 온라인서점의 경우는 출판사가 대리점을 거치지 않고 직접 거래하거나, 이들 서점에게만 납품하는 대리점을 통해 거래되기도 한다. <표 3> 학습참고서의 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735913" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 9 아래 <표 4>의 도서 유통채널별 시장점유율을 보면, 2011년 기준으로 온라인서점의 시장점유율은 36.8%으로 명목상으로는 인터넷보다 오프라인의 비중이 더 큰 것으로 나타난다. 10 그러나 실질적인 시장변화 추세를 살펴보면, 온라인서점을 통한 도서판매는 지속적으로 증가하는 추세인 반면, 오프라인서점을 통한 도서판매는 정체되어 있거나 감소하고 있어 기존 오프라인서점들의 경영난이 가중되고 있으며, 이는 곧 아래 <표 5>에서 보는 바와 같이 오프라인 서점 수의 감소로 이어지고 있다. <표 4> 도서 유통채널별 시장점유율<각주>3</각주>(단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735925" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 한국출판인회의 (2012), 도서 유통 판매 채널별 현황 실태조사 연구 <표 5> 전국 소매서점 수 현황 (단위 : 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735927" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 2012년 한국서점편람, 한국서점조합연합회 11 일반서점의 경우 학습참고서의 할인율이 최고 10% 정도에 그치는 점에 반해 온라인서점 등의 할인율은 15∼25%에 이르는 등 이들의 가격이 훨씬 낮게 형성되고 있다는 점에 비추어 볼 때 이러한 할인율의 차이가 온라인서점 활성화의 중요한 요인으로 분석된다. 3) 학습참고서 거래실태 12 대부분의 대리점은 다수의 출판사와 거래하고 있고, 서점 또한 대부분 복수의 대리점과 거래관계를 유지하고 있다. 출판사와 대리점은 서면으로 거래약정을 체결하고 거래하나, 대리점과 서점은 서면 또는 구두로 거래약정을 체결하고 거래하고 있다. 13 복수의 출판사와 거래하고 있는 대리점은 외형상 특정 출판사에 대한 거래의존도가 낮게 보일 수 있다. 그러나 학습참고서는 일종의 차별적 재화로서 소비자의 인지도나 선호도가 상대적으로 높은 경우이거나 학교별로 특정 출판사의 검정교과서 채택으로 이와 관련한 학습참고서 판매에서 상대적으로 우위를 갖게 된 경우 대리점 입장에서는 이러한 출판사를 대체할 만한 다른 거래처를 확보하는 것이 쉽지 않으므로 출판사에 대한 거래의존도가 높다고 볼 수 있다. 4) 도서정가제 14 '출판문화산업 진흥법’(이하 '출판진흥법’이라 한다) 제2조 제3호는 “간행물”의 정의를 “종이 또는 전자적 매체에 실어 읽거나 보고 들을 수 있도록 저자, 발행인, 발행일 그 밖에 대통령령이 정하는 기록사항을 표시하여 만든 것”이라고 규정하고 있으며, 같은 법 제22조 제3항은 법 제29조 제2항에 의한 재판매가격유지가 허용되는 저작물은 정가대로 판매하도록 규정하여 도서정가제를 시행하고 있다. 15 재판매가격 유지행위가 허용되는 저작물의 범위<각주>4</각주>를 보면 실용도서와 학습참고서Ⅱ 는 제외되는데, 여기서 “학습참고서Ⅱ”라 함은 초등학생을 대상으로 한 학습참고서를 말한다. 따라서 학습참고서 중 초등학생용을 제외한 중ㆍ고등학생 학습참고서에 대해서는 도서정가제가 적용되어 재판매가격유지행위가 허용된다.<각주>5</각주>16 그러나 출판진흥법 제22조 제3항 단서는 간행물을 판매하는 자는 독서진흥 및 소비자보호를 위하여 정가의 100분의 10의 범위 안에서 도서정가제가 적용되는 간행물을 할인하여 판매할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제9조의 2는 위와 같은 직접적 가격할인 외에 실제 판매가격의 10%를 초과하지 아니하는 경제상의 이익(물품, 마일리지, 할인권, 상품권 등) 제공을 통한 간접적인 가격할인을 할 수 있도록 규정함으로써, 도서정가제가 적용되는 간행물의 경우에도 제한된 범위의 가격경쟁<각주>6</각주>이 허용되고 있다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 출판사에 대한 온라인 서점 할인율 제한 요구 17 온라인서점 등의 학습참고서 할인 판매로 인해 피심인의 구성사업자인 일반서점들의 경영난이 심화되는 현상이 지속되자, 피심인은 이들이 일반서점보다 더 싸게 도서를 판매할 수 있는 이유가 출판사들이 온라인 서점에 보다 낮은 가격으로 도서를 공급하고 있기 때문이라고 보고, 천재교육, 두산동아, 비상교육, 좋은책신사고 등 4개 학습참고서 출판사들(이하 '이 사건 출판사들’이라 한다)에게 일반서점과 온라인 서점 등에 공급하는 학습참고서의 공급가격(이하 '공급판가’라 한다)을 동일하게 책정해 달라고 지속적으로 요구해 왔다.<각주>7</각주>18 그러나 이 사건 출판사들이 피심인의 공급판가 동일책정 요구를 계속 거부<각주>8</각주>하자, 피심인은 2011. 12. 7. 인천 송도 라마다호텔에서 이 사건 출판사 관계자들과 가진 모임에서 이 사건 출판사들로 하여금 공급판가 동일책정 대신에 온라인서점 등에서 판매되는 학습참고서 제품의 할인율을 10% 이내로 제한하도록 요구<각주>9</각주>하였고, 이를 수용하지 않을 경우 집회, 불매운동 등의 실력행사를 하겠다고 고지하였는바, 이러한 사실은 소갑 제2호증 두산동아 민**의 2012. 3. 20.자 진술서, 소갑 제13호증 두산동아 민** 작성의 2011. 12. 8.자 내부보고 이메일 등을 통해 인정되며, 피심인 또한 이 사건 심판정에서의 진술을 통해 이를 모두 인정하였다. <표 6> 두산동아 민** 작성의 2011. 12. 8.자 내부보고 이메일 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735929" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 소갑 제13호증 2) 이 사건 출판사들의 할인율 제한 실행 19 천재교육과 두산동아는 2011. 12. 7. 모임 이후 피심인과의 협의를 통해 온라인 서점 등의 할인율 제한 상한을 15%로 확정하여 이를 실행하기로 하였고, 비상교육과 좋은책신사고<각주>10</각주>또한 이에 동참하기로 하였다. <표 7> 두산동아 민** 작성 2011. 12. 27. 내부보고 이메일(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735931" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 소갑 제15호증 <표 8> 비상교육 이** 2012. 8. 20.자 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735933" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 소갑 제8호증 <표 9> 좋은책신사고 박** 2012. 6. 26.자 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735935" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 소갑 제9호증 20 이후 이 사건 출판사들은 할인율 제한의 실행을 위해 전국의 대리점으로 하여금 온라인서점, 오픈마켓, 할인마트 등에게 학습참고서 제품의 할인율을 15% 이내로 책정할 것과 이를 어길 경우 거래종료 등의 불이익을 주겠다는 내용을 통지하도록 하고<각주>11</각주>, 대리점에게 할인율 제한 위반에 대한 책임이 있는 경우에는 대리점에게 거래종료 등의 불이익을 주겠다는 내용을 통지(이하 '이 사건 할인율 제한행위’라 한다)하였다. 21 또한 출판사와 직접 거래관계에 있거나 규모가 큰 일부 온라인서점에는 출판사 본사 직원이 직접 할인율을 15% 이내로 책정할 것을 요구하기도 하였으며, 그 결과 천재교육과 두산동아의 학습참고서 제품의 할인율은 2012. 1. 2.부터, 비상교육과 좋은책신사고 제품의 할인율은 2012. 1. 11.부터 기존 20～25%이던 것이 15%<각주>12</각주>로 축소되었다. 22 이상과 같은 사실은 소갑 제2호증 두산동아 민** 2012. 3. 20.자 진술서, 소갑 제3호증 두산동아 민** 2012. 6. 22.자 진술조서, 소갑 제4호증 두산동아 민** 2012. 8. 22.자 진술조서, 소갑 제5호증 두산동아 고** 2012. 3. 5.자 확인서, 소갑 제7호증 천재교육 홍** 2012. 8. 28.자 진술서, 소갑 제8호증 비상교육 이** 2012. 8. 20.자 진술조서, 소갑 제9호증 좋은책신사고 박** 2012. 6. 26.자 진술서, 소갑 제11호증 온라인서점 구매담당자 2012. 3. 5.자 확인서, 소갑 제12호증 온라인서점 구매담당자 2012. 7. 17.자 확인서, 소갑 제14호증 천재교육 홍** 작성의 '2012 영업정책’, 소갑 제15호증 두산동아 고** 작성의 2012. 1. 2.자 내부보고 이메일, 두산동아 민** 작성의 2012. 1. 2. 오전 11:15 내부보고 이메일, 두산동아 민** 작성의 2012. 1. 2. 오전 8:19 내부보고 이메일, 두산동아 백** 작성의 2011. 12. 29.자 이메일, 두산동아 민** 작성의 2011. 12. 27.자 내부보고 이메일, 소갑 제16호증 천재교육 영업부 작성의 '총판 온라인(온라인 서점, 오픈마켓 등) 거래시 출고율 안내의 件’, 소갑 제17호증 천재교육 영업부 작성의 '총판 온라인 및 할인매장 거래처 파악 件’, 소갑 제18호증 미팅 결과 보고서, 소갑 제19호증 중,고등학교 제품(참고서)에 대한 할인율 조정에 따른 협조 안내 건, 소갑 제20호증 도서 판매 할인율 변경 안내, 소갑 제21호증 두산동아 민** 작성의 2012. 1. 13.자 내부보고 이메일 등을 통해 인정된다. <표 10> 천재교육 홍** 작성의 '2012 영업정책’<각주>13</각주>(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735915" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 소갑 제14호증 <표 11> 온라인서점 학습참고서 구매담당자 확인내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735937" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 소갑 제11호증 <표 12> 두산동아 민** 작성 2012. 1. 2. 내부보고 이메일 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735919" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 소갑 제15호증 <표 13> 두산동아 민** 작성의 2012. 1. 13.자 내부보고 이메일 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120735921" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>14</각주>* 소갑 제21호증 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2011. 12. 2. 개정 법률 제11119호) 제26조 (사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1.~3. (생략) 4. 사업자에게 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 각 호의 1의 규정에 의한 불공정거래행위 또는 제29조(재판매가격유지행위의 제한)의 규정에 의한 재판매가격유지행위를 하게 하거나 이를 방조하는 행위 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 23 법 제26조 제1항 제4호의 '불공정거래행위 또는 재판매가격유지행위를 하게 하는 행위’는 개별 사업자에게 상당한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있는 사업자단체가 물리적으로 이를 강요하는 것만을 의미하는 것이 아니라, 자신의 지위를 이용하여 불공정거래행위 또는 재판매가격유지행위를 권장하거나 협조를 요청하는 등 어떠한 방법으로든 이를 사실상 강요하는 결과를 가져오는 모든 행위를 의미하며,<각주>15</각주>구성사업자가 아닌 다른 사업자에게 행한 행위도 포함된다.<각주>16</각주>2) 위법성 성립요건 해당여부 가) 재판매가격유지행위 해당 여부 24 법 제29조의 재판매가격유지행위가 성립하기 위해서는 사업자가 거래상대방인 사업자 또는 그 다음 거래단계별 사업자에 대하여 첫째, 거래가격을 정하고, 둘째, 그 가격을 준수할 것을 강제하여야 한다. 25 여기에서 거래가격이란 지정가격 이외에 최고가격, 최저가격, 기준가격은 물론 사업자가 재판매가격의 범위를 정하면서 거래상대방인 사업자 또는 그 다음 거래단계별 사업자에게 그 범위 내에서 구체적인 판매가격을 정할 수 있게 하는 경우도 포함된다. 26 사업자가 재판매가격을 준수할 것을 강제함에 있어서의 강제성은 재판매 사업자로 하여금 그 지시ㆍ통제에 따르도록 하는 것에 대하여 현실로 그 실효성을 확보할 수 있는 수단이 부수되어야 한다.<각주>17</각주>이러한 실효성 확보수단에는 실제로 거래를 중단하거나 또는 공급량을 줄이거나 공급조건을 불리하게 하는 등의 물리적 강요행위 뿐만 아니라, 단지 사업자가 거래중단을 시사한 경우 등도 포함된다.<각주>18</각주>27 이상과 같은 재판매가격유지행위의 성립요건에 비추어 볼 때, 이 사건 할인율 제한행위는 다음과 같은 점에서 재판매가격유지행위에 해당된다. 28 첫째, 이 사건 출판사들이 대리점으로 하여금 온라인 서점 등의 할인율을 15% 이내로 제한하도록 하거나, 직접 온라인 서점의 할인율을 15% 이내로 제한한 것은 최저판매가격을 정한 것에 해당한다. 29 다만, 도서정가제가 적용되어 재판매가격유지행위가 허용되는 간행물인 중고등용 참고서 제품의 경우가 문제될 수 있으나, 이 사건 할인율 제한행위는 초등 및 중고등용 참고서 제품의 할인율을 15%로 제한한 것으로서, 이는 도서정가제가 허용하는 최저가격<각주>19</각주>보다 더 높은 가격으로 최저가격을 정하고자 하는 것이므로 도서정가제 적용 간행물인지 여부에 관계 없이 재판매가격유지행위 성립에 지장이 없다 할 것이다. 30 둘째, 이 사건 출판사들은 대리점, 온라인 서점 등 거래상대방에 대하여 할인율 제한을 어길 경우 공급 중단, 거래계약 해지 등 불이익을 받을 수 있음을 통지하거나 시사하고 있고, 대리점 입장에서는 이들 출판사들을 대체할 만한 다른 거래처를 확보하는 것이 쉽지 아니하여 출판사에 대한 거래의존도가 높은 점 등을 감안할 때, 이 사건 할인율 제한행위의 강제성이 인정된다. 나) 피심인의 재판매가격유지행위 강요 여부 31 피심인이 이 사건 출판사들에게 할인율 제한에 동참하지 않을 경우 집회, 불매운동 등의 실력행사를 하겠다고 언급한 사실과 이 사건 출판사들이 과거에 이러한 피심인의 실력행사를 실제로 경험<각주>20</각주>한 적이 있었다는 점을 감안할 때, 피심인이 실력행사를 시사한 것만으로도 이 사건 출판사들이 위하되었을 가능성을 배제할 수 없고, 피심인의 구성사업자인 일반서점들은 개별적으로는 영세한 규모지만 전체적으로 보면 학습참고서 판매의 50% 이상을 차지하는 가장 큰 유통망의 지위를 가진 점 등에 비추어 보면 피심인이 비록 협조요청의 형식을 취하였다고 하나 이 사건 할인율 제한행위를 요청한 것은 사실상 강요하는 결과를 가져오는 행위라고 할 것이다. 4. 결론 32 피심인의 위 2. 가.의 행위는 2. 다.에서 살펴본 바와 같이 법 제26조 제1항 제4호에 위반되므로, 법 제27조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.