(사)한국조경수협회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 조경수 생산업자들의 권익 보호 등을 위해 설립된 단체로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>’ 제2조 제2호의 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인은 회장(1인), 부회장(11인 이내, 상근부회장 1인 포함), 지회장, 이사(50인 이내), 감사(2인) 등의 임원과 본회에 사무국, 조경수조성관리사 자격검정위원회, 조경자재심의위원회를 두고 있고, 각 시ㆍ도에 16개 지회를 두고 있다. 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>과 같고, 피심인의 조직구성은 <그림 1>과 같다. 3 2022. 6. 17. 현재 피심인의 구성사업자수는 총 735개사로 이들은 일정한 자격<각주>2</각주>을 충족하는 조경수생산ㆍ판매업자, 조경식재공사업 또는 조경공사업자, 조경수를 재배하는 자 중의 하나이다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2022. 6. 17. 기준, 단위 : 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128940383" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료(심사보고서 소갑 제1호증)<각주>3</각주><그림 1> 피심인의 조직도<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128940385" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 홈페이지 다. 시장구조 및 실태 1) 조경수의 정의 및 시장현황 4 '조경수 가격조사 업무처리 규정(조달청 훈령 제1942호, 2020. 8. 28. 전부개정)’ 제3조 제1항 제1호에 따르면, '조경수’란 환경미화 및 쾌적하고 합리적인 환경을 계획하는 과정에 있어서 다양한 목적과 생태적 균형을 달성하기 위해서 이용되는 수목을 말한다. 5 현재, 조경수의 생산ㆍ판매에 대해서는 별도로 규제하고 있는 법령이 없어 누구나 자유롭게 조경수를 생산ㆍ판매할 수 있으며, 2021 산림임업통계연보<각주>4</각주>에 따르면, 2020년 기준 조경수 생산 임가 수는 총 12,360가구이고, 이 가운데 전업 임가는 2,021가구, 겸업 임가는 10,339가구로 파악된다.<각주>5</각주>6 전국 조경수 생산량 및 생산액은 다음 <표 2> 기재와 같고, 2020년도 전국 조경수 생산량은 52,358천 본으로서 2019년도에 비해 14.1% 감소하였으며, 2020년도 조경수 생산액도 2,565억 원으로서 2019년도 대비 34.4% 감소한 것으로 나타났다. <표 2> 전국 조경수 생산량 및 생산액 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128940387" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2020 임산물생산조사(산림청) 7 2020년 현재 전국 조경수 생산량 중 피심인의 구성사업자가 차지하는 비중은 약 26.7% 정도로 추정되고 있다<각주>6</각주>(소갑 제2호증). 2) 조경수 가격의 특징 및 결정 방법 8 조경수는 공산품과 달리 살아있는 생물체로 제품이 균일할 수 없고 장소나 생육 여건에 따라 수형 및 상태가 다양하기 때문에 조경수 가격은 각 수요자의 취향, 수목의 성장과정, 모양, 발육형태와 구매량, 식재시기, 수급 상황 등에 따라 가격이 달라진다. 9 또한, 복잡한 유통구조와 막대한 유통비용 때문에 다른 농산물과 같이 생산지 가격과 도착가격의 차이가 심한 편이며, 생산지, 생산자에 따라 생산원가에 상당한 차이가 있고 일반 조경용 수목으로 많이 사용되는 공사용 수목의 가격은 편차가 적은 편이나, 희귀수목이나 특수 조형목의 경우에는 미술품 또는 골동품의 가격에 버금가는 경우도 있다. 10 정부 및 공공기관 등이 발주하는 조경공사에서도 조경수 가격을 책정하기가 어려워, 1977년부터 1981년까지는 건설교통부가, 1982년부터 2020년까지는 조달청 주관으로 건설공사 예정가격 산정의 기초자료로 활용하기 위하여 매년 조경수 가격을 결정ㆍ고시하였다(이하 '조달청 고시 가격’이라 한다). 11 조달청에서는 조경수 가격을 고시하기 위하여 매년 조달청, 산림청, 문화재청, 서울특별시, 한국토지주택공사, 한국도로공사, 한국수자원공사 7개 기관 합동으로 조경수 생산업체 40여개를 대상으로 현장 가격 조사<각주>7</각주>를 실시하고, 이 조사 가격을 바탕으로 '조경수 가격결정 심의위원회<각주>8</각주>’를 개최하여 조경수 가격을 결정ㆍ고시하고 있었다. 12 '조경수 가격조사 업무처리 규정(조달청 훈령 제1942호, 2020. 8. 28. 전부개정)’이 개정<각주>9</각주>되면서, 조달청은 2021년부터 조경수 가격 결정ㆍ고시를 폐지하였으나, 피심인은 폐지된 2020년 조달청 고시 가격<각주>10</각주>을 조경수 생산자들이 참고용으로 활용할 수 있도록 하기 위해 2021년부터 2022. 6. 27.까지 피심인의 홈페이지에 게시하였다. 3) 유통구조 13 조경수의 유통은 생산자, 산지 및 소비지 도매업자, 조경업자, 발주자 등의 경로로 이루어지며, <그림 2>와 같이 복잡ㆍ다양하다. <그림 2> 조경수 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128940389" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 14 피심인은 2015년부터 2020년까지 조달청이 고시한 조경수 가격을 피심인의 홈페이지에 게시하였고, 2020년말 조달청의 조경수 가격 고시가 폐지되었음에도, 2021년부터 2022. 6. 27.까지 2020년 조달청 고시 가격을 <그림 3>과 같이 홈페이지에 게시하였다. 15 한편, 피심인은 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다) 조사 과정에서 폐지된 조경수 가격정보 게시의 법 위반 소지를 인지하고, 2022. 6. 27. 피심인의 홈페이지에 게시된 조경수 가격정보를 삭제하여 법 위반행위를 자진시정하였다. <그림 3> 조경수 가격정보 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128940391" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 홈페이지 2) 근거 16 이러한 사실은 아래 <표 3>의 피심인 진술조서(소갑 제3호증), <그림 4> 피심인 홈페이지 캡처화면 등을 통해 확인된다. <표 3> 피심인 상근부회장 ’22. 6. 17. 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128940393" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제3호증) <그림 4> 피심인 홈페이지 조경수 가격정보 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128940395" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 및 피심인 홈페이지 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제51조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제40조제1항 각 호의 행위로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ~ 4. (생략) ② ~ ④ (생략) 법 제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ~ 9. (생략) ② ~ ⑥ (생략) 2) 법리 17 법 제51조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제40조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’(이하 '가격결정행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정 행위가 있어야 하고, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하며, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 다. 피심인의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 사업자단체의 가결정행위의 존부 및 표시 여부 18 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 19 '가격결정행위’라 함은 최종 거래가격을 결정하는 행위는 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭여하를 불문하고 구성사업자에게 가격결정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위 등을 의미한다. 20 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여부를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 21 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2020년말 폐지된 조달청 고시 조경수 가격을 삭제하지 않고 피심인의 홈페이지에 게시하기로 결정하고, 2021년부터 2022. 6. 27.까지 구성사업자들이 참고용으로 활용할 수 있도록 게시함으로써 가격설정 기준을 제시하였는바, 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 2) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 22 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>11</각주>23 또한, 사업자단체 금지행위는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 가격결정ㆍ유지 또는 변경행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립하며 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>12</각주>24 따라서, 사업자단체의 의사가 명백한 구속력을 가질 필요는 없으며, 구성사업자가 단체의 의사결정으로서 준수하여야 하는 것으로 인식되고 있으면 충분하다. 25 살피건대, 통상 사업자단체의 구성사업자는 사업자단체에서 결정된 사항을 준수할 의무가 있다고 인식하고 있는 점, 구성사업자의 입장에서는 피심인의 결정사항을 준수함으로써 가격경쟁을 회피할 수 있는 점, 구성사업자들이 피심인이 결정한 가격을 기준으로 하거나 참고하여 조경수 가격을 결정할 수 있는 점 등을 고려할 때, 피심인의 위 2. 가.의 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤음이 인정된다. 3) 부당한 경쟁제한성 여부 26 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.<각주>13</각주>27 살피건대, 조경수 가격은 중요한 경쟁 요소로서 독립 사업자인 구성사업자가 자기의 경영사정, 시장상황 등을 감안하여 자율적으로 결정하여야 함에도 불구하고, 피심인이 조경수 가격을 결정하여 홈페이지 게시를 통해 구성사업자가 인지하게 함으로써 구성사업자간에 기준가격 등으로 작용하여 조경수의 가격 경쟁이 제한된다는 점, 피심인의 구성사업자 수는 전국 조경수 생산자 수의 6.0%<각주>14</각주>정도이나 구성사업자의 생산량은 전국 생산량의 26.7% 정도에 이른다는 점, 피심인이 결정하는 조경수 가격을 구성사업자들뿐만 아니라 비구성사업자들도 참고하는 점 등을 고려할 때, 피심인의 위 2. 가.의 행위는 국내 조경수 시장에서의 가격경쟁을 부당하게 제한하였다고 판단된다.