(사)한국조경수협회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 조경 수목 생산업자들의 권익 보호 등을 위해 설립된 단체로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호에서 규정하고 있는 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인은 회장 1명, 부회장 8명, 이사(전체 구성사업자 수의 5%이내), 감사 2명 등의 임원을 두고 있다. 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>과 같고, 피심인의 조직 구성은 <그림 1>과 같다. 3 2013. 8. 31. 현재 피심인의 구성사업자는 총 1,122개 사이며, 이 가운데 조경 수목 생산업자가 815개 사, 조경식재 공사업자가 307개 사인 바, 조경식재 공사업자들은 모두 조경 수목을 생산하고 있다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위: 천 원, 2013. 8. 31현재) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123213051" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처 : 피심인 제출자료 <그림 1> 피심인의 조직도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123213053" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 다. 시장구조 및 실태 1) 조경수의 정의 및 시장현황 4 '조경수 가격조사 업무처리 규정’(2012. 8. 7. 제정, 조달청 훈령 제1546호) 제3조 제1항 제1호에 따르면, '조경수’란 환경미화 및 쾌적하고 합리적인 환경을 계획하는 과정에 있어서 다양한 목적과 생태적 균형을 달성하기 위해서 이용되는 수목을 말한다. 5 현재, 조경수의 생산ㆍ판매에 대해서는 별도로 규제하고 있는 법령이 없어 누구나 자유롭게 조경수를 생산ㆍ판매할 수 있다. 2013년 임업통계연보<각주>1</각주>에 따르면, 2010년 기준 조경수 생산 임가 수는 총 12,002가구이며, 이 가운데 전업 임가는 1,137가구, 겸업 임가는 10,865가구로 파악 된다.<각주>2</각주>6 한편 조경공사 수행을 위해서는 건설산업기본법 제9조 및 같은 법 시행령 제7조에 의거 종합공사업종인 조경공사업 또는 전문공사업종인 조경식재공사업 등록을 하여야 한다. 2013년 8월 현재 조경 수목의 식재나 유지ㆍ관리 공사를 전문으로 수행하기 위하여 조경식재공사업을 등록한 사업자 수는 3,882개 사이다. 7 최근 5년간 전국 조경수의 생산량 및 생산액은 다음 <표 3> 기재와 같다. 2012년도 전국 조경수 생산량은 80,453천 본으로서 2011년도에 비해 1.7% 감소하였으며, 2012년도 조경수 생산액도 6,121억 원으로서 2011년도 대비 13.9% 감소한 것으로 나타났다. <표 3> 전국 조경수 생산량 및 생산액 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123213055" alt="이유 3번째 이미지" ></img> *자료출처 : 2012년 임산물생산조사(산림청) 8 2013년 현재 전국 조경수 생산량 중 피심인의 구성사업자가 차지하는 비중은 약 45% 정도로 추정되고 있다.<각주>3</각주>2) 조경 수목 가격의 특징 및 결정 방법 9 조경 수목은 공산품과 달리 살아있는 생물체이므로 제품이 균일할 수 없고 장소나 생육 여건에 따라 수형 및 상태가 다양하다. 따라서 조경 수목의 가격은 각 수요자의 취향, 수목의 성장과정, 모양, 발육형태와 구매량, 식재시기, 수급 상황 등에 따라 달라진다. 10 또한, 복잡한 유통구조와 막대한 유통비용 때문에 다른 농산물과 같이 생산지 가격과 도착지가격의 차이가 심한 편이다. 생산원가는 생산지, 생산자에 따라 상당한 차이가 있고, 조경용 수목으로 많이 사용되는 공사용 수목의 가격은 편차가 적은 편이나, 회귀수목이나 특수 조형목의 가격은 미술품 또는 골동품의 가격에 버금가는 경우도 있다. 11 정부 및 공공기관 등이 발주하는 조경공사에서도 조경 수목의 가격을 책정하기가 어려워, 1977년부터 1981년까지는 건설교통부가, 1982년부터 현재까지는 조달청 주관으로 건설공사 예정가격 산정의 기초자료로 활용하기 위하여 매년 조경 수목 가격을 결정ㆍ고시하고 있다(이하 '조달청 고시 가격’이라 한다). 12 조달청은 조경 수목의 가격을 고시하기 위하여 매년 조달청, 산림청, 서울특별시, 한국토지주택공사, 한국도로공사 등 7∼8개 기관 합동으로 조경수 생산업체 40여개를 대상으로 현장 가격 조사<각주>4</각주>를 실시하고, 이 조사 가격을 바탕으로 '조경수 가격결정 심의위원회<각주>5</각주>’를 개최하여 조경 수목의 가격을 결정ㆍ고시하고 있다. 13 한편 피심인은 매년 8∼9월경 자신의 구성사업자를 대상으로 조경 수목의 가격 인상ㆍ인하 동향 등을 파악하고, 매년 10∼11월경 '조경수생산ㆍ유통심의위원회’를 개최하여 조경 수목 가격을 자체적으로 결정한 후, 이를 책자로 제작하여 다음 년도 2월 중순경 구성사업자에게 배포하고 있다. 3) 유통구조 14 조경 수목의 유통은 생산자, 산지 및 소비지 도매업자, 조경업자, 발주자 등의 경로로 이루어지며, <그림 2>와 같이 복잡ㆍ다양하다. <그림 2> 조경 수목 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123213057" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 15 피심인은 1984년부터 2013년까지 매년마다 자체적으로 조경 수목의 수종 및 규격별로 조경 수목의 가격을 결정한 후, 이를 구성사업자에게 통보한 사실이 있으며, 그 구체적 내용은 다음과 같다. 16 피심인은 1984부터 1993년까지는 이사회 의결을 통하여 매년 조경 수목의 가격을 결정하여 왔고, 1994년부터 2013년까지는 '조경수생산ㆍ유통심의위원회’<각주>6</각주>의 심의ㆍ의결<각주>7</각주>을 통하여 매년마다 조경 수목의 가격을 결정하여 왔다. 17 다만 피심인은 1984년부터 1990년 상반기까지는 다음 <그림 3>과 같이 조달청에서 가격을 고시하지 않은 수종에 대해서만 가격을 결정하였고, 1990년 하반기부터 2013년까지는 다음 <그림 4>와 같이 조달청에서 가격을 고시하였는지 여부와 관계없이 모든 수종의 가격을 자체적으로 결정<각주>8</각주>하였다. <그림 3> 1984년도 조경 수목 가격 결정 내역 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123213047" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <그림 4> 2013년도 조경 수목 가격 결정 내역 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123213049" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 18 한편, 피심인이 조경 수목의 가격 결정 내역을 반영하여 '조경 수목 가격표’를 작성하고 이를 책자<각주>9</각주>로 제작하여 매년 구성사업자에게 배포<각주>10</각주>하였으며, 최근 3년간의 책자 배포 내역은 다음 <표 4>와 같다.<표 4> '조경 수목 가격표’ 책자 배포 내역 (최근 3년간) (단위: 부수) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123213061" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 1」: 산림청, 조달청, 조경학회, 한국토지주택공사, 한국수자원공사, 한국도로공사 등 *자료출처 : 피심인 제출자료 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>11</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2.~4. (생략) ②～④ (생략) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2.～9. (생략) ②～⑥ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 19 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’(이하 '가격결정 행위’라 한다)가 성립하기 위해서는, 첫째 사업자단체의 의사에 의한 가격결정 행위가 존재하고 그 결정이 구성사업자에게 표시되어야 하며, 둘째 이와 같은 가격결정 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하고, 셋째 그 결과 일정한 거래분야에서 사업자 간의 경쟁이 부당하게 제한되어야 한다.<각주>12</각주>2) 위법성 요건 해당 여부 가) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위의 존부 및 그 결정이 구성사업자에게 표시되었는지 여부 20 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의, 간부회의, 분과위원회 등 그 형식에 구애됨이 없이 사업자단체의 활동결과 단체의 의사로 볼만한 결의 또는 결정 등을 말하며 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 21 '가격결정행위’라 함은 최종 거래가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는 데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 평균가격, 표준가격, 기준가격 등 명칭 여하를 불문하고 구성사업자에게 가격 결정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위 등을 의미한다.<각주>13</각주>22 또한 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>14</각주>23 살피건대, 피심인은 위 가.의 행위사실에서 알 수 있듯이 1984년부터 1993년까지는 이사회 의결을 통하여, 1994년부터 2013년까지는 '조경수 생산ㆍ유통심의위원회’의 심의ㆍ의결 통하여 조경 수목 가격을 결정한 후, '조경수목 가격표’를 작성하고 이를 책자로 제작하여 구성사업자에게 배포한 사실이 인정되므로, 가격결정행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었다고 판단된다. 나) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 24 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>15</각주>25 살피건대, 통상 사업자단체의 구성사업자는 사업자단체에 의해 결정된 사항을 준수할 의무가 있다고 인식하고 있는 점, 구성사업자의 입장에서는 피심인의 결정사항을 준수함으로써 가격경쟁을 회피할 수 있고 조달청 고시 가격 보다 더 높은 가격으로 판매할 수 있는 이득이 있는 점, 구성사업자가 피심인이 결정한 가격을 참고하거나 이를 기준으로 하여 조경 수목의 가격을 결정할 수 있는 점 등을 감안할 때, 피심인의 위 가.의 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 판단된다. 다) 부당한 경쟁제한성 여부 26 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급 여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.<각주>16</각주>27 살피건대, 조경 수목의 가격은 중요한 경쟁 요소로서 독립 사업자인 구성사업자가 자기의 경영사정, 시장상황 등을 감안하여 자율적으로 결정하여야 함에도 불구하고, 피심인이 조경 수목의 가격을 결정하여 구성사업자에게 통보함으로써 구성사업자간에 조경 수목의 가격 경쟁이 제한될 가능성이 크다는 점, 피심인의 구성사업자 수는 전국 조경 수목 생산자 수의 9.4%<각주>17</각주>정도이나 구성사업자의 조경 수목 생산량은 전국 생산량의 45% 정도에 이른다는 점 등을 고려할 때, 피심인의 위 가.의 행위는 국내 조경 수목 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 판단된다. 라. 소결 28 따라서 피심인의 위 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 가격결정행위로서 법 제26조 제1항 제1호에 해당한다. 3. 피심인의 주장 및 이에 대한 판단 29 피심인은 자신이 결정한 가격은 단순한 참고가격이고, 정부 및 공공기관들은 조경 공사를 발주할 경우 조달청의 고시 가격을 기준으로 하고 있으며, 민간공사의 경우에도 건설회사에 등록된 협력 업체들 간의 경쟁을 통하여 조경 수목 가격이 결정되기 때문에 피심인이 결정한 가격이 시장에 미치는 영향은 거의 없다고 주장한다. 30 살피건대, 피심인의 가격결정행위는 다음과 같은 점을 감안할 때 조경 수목의 시장 가격에 영향을 미칠 가능성이 있는 것으로 판단되는바, 피심인의 주장은 이유 없다. 31 우선, 피심인의 구성사업자가 전국 조경 수목 생산량의 45% 정도를 생산하고 있는 상황에서 피심인이 조달청 고시 가격 이상으로 조경 수목의 가격을 결정하였다는 점으로 미루어 보아, 피심인은 조경 수목의 시장가격을 조달청 고시 가격 이상으로 유도하려는 의도나 목적을 가진 것으로 보여 지는 바, 피심인이 결정한 조경 수목 가격이 시장 가격에 영향을 줄 수 있다고 판단된다. 32 특히 조달청에서 가격을 고시하지 않은 수목<각주>18</각주>이거나, 대단위 조경공사 등으로 인하여 조경 수목의 품귀현상이 발생할 경우 또는 수목에 대한 수요가 많은 계절인 경우 등에는 피심인의 구성사업자가 피심인이 정한 가격을 기준으로 조경 수목의 가격을 결정할 가능성이 있다고 판단된다.4. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 33 피심인의 위 2. 가.의 행위는 국내 조경 수목 시장의 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하고 소비자 후생에도 부정적인 영향을 미치므로 향후 법 위반이 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제27조의 규정에 따라 시정명령을 부과하며, 또한 법 제28조 및 제55조의3. 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련【별표 2】및 제61조 제3항, 과징금부과 세부 기준 등에 관한 고시(개정 2013. 6. 5. 공정거래위원회 고시 제2013-2호, 이하 '과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 34 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금 고시 II. 9. 및 IV. 1. 다. (2). (가).에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 35 이 사건 위반행위와 관련하여 피심인은 2013. 12. 5. 4차 이사회를 개최하여 피심인이 조경 수목 가격을 결정하지 않기로 결의하였으며 이와 같은 사실을 2013. 12. 26. 구성사업자에게 서면으로 통보함으로써 위반행위가 종료되었으므로, 2013년도 예산액을 산정기준을 정하기 위한 연간예산액으로 하며, 피심인의 2013년도 연간예산액은 378,000,000원이다. 나) 부과기준율 36 실제 조경 수목의 거래는 피심인이 정한 가격보다는 조달청 고시 가격을 기준으로 이루어진 점, 피심인이 구성사업자에게 배포한 '조경수목 가격표’ 책자에 피심인이 정한 가격과 조달청 고시 가격을 함께 기재하여 배포한 점 등을 감안하여, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (2). (가).에 의하여 '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 부과기준율 10%를 적용한다. 다) 산정기준 37 피심인 연간예산액에 부과기준율 10%를 곱한 금액을 산정기준으로 한다. 이에 따른 산정기준은 다음 <표 5>와 같다. <표 5> 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123213063" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정(행위요소에 의한 조정) 38 사업자단체의 연간예산액을 기초로 산정기준을 정함에 따라 위반행위의 기간이 고려되지 않은 경우에 해당하므로 위반기간에 따른 산정기준의 조정이 필요하다. 이 사건 위반행위의 시기는 피심인이 조경 수목의 가격을 결정하고 이를 최초로 배포하여 구성사업자가 이를 수령한 날<각주>19</각주>이고 위반행위의 종기는 피심인이 구성사업자에게 가격 결정 폐지를 통보한 날인바, 이 사건의 경우 위반기간이 3년을 초과한 경우에 해당하므로 산정기준의 100분의 50에 해당하는 금액을 가산한다. 이에 따라 1차 조정 산정기준은 다음 <표 6>과 같다.