삼성엔지니어링㈜ 발주 중량물 운송 용역 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동방, 세방 주식회사 및 주식회사 케이씨티시<각주>1</각주>는 각각 육상 또는 해상 화물 운송사업 등을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (사업연도 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747203" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 한국신용평가정보(KISLINE) 자료 참조 나. 중량물 운송시장 특성 및 거래구조 3 중량물 운송에는 SPMT(Self-propelled modular transporter)<각주>2</각주>, MT(Module Transporter), 트레일러, 바지선 등과 같은 특수한 장비와 기술, 인력 등이 필요하며, 국내에서 중량물 운송을 수행할 수 있는 업체는 피심인들 이외에 한진, 씨제이대한통운, 글로벌, 한국통운 등이 있다. <그림 1> 중량물 운송 장비 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747211" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 중량물 운송에는 특수한 장비, 인력 및 수행 실적 등이 중요하고, 특수한 장비의 이동 및 대기가 가능한 장소도 확보되어야 하므로 주요 항만이나 배후부지와 같은 인프라 시설의 확보도 중요하다. 이에 따라 신규업체의 시장진입은 용이하지 않은 편이다. 5 중량물 운송시장의 주요 고객은 현대중공업 등과 같은 국내 중공업사, 한국수력원자력 등과 같은 발전소 운영사, 포스코 등과 같은 제강사 등인바, 이들의 경기흐름에 따라 매출 등이 큰 영향을 받게 된다.<각주>3</각주>6 발주처들은 통상 입찰을 통해 중량물 운송 용역을 발주하고 있으며, 중량물을 납품하는 업체가 발주하기도 하고, 중량물을 납품받는 업체가 발주하기도 한다. 7 한편, 중량물을 운송하는 업체들은 위탁받은 운송 업무를 자체 장비로 직접 수행하기도 하고, 해당 작업에 특화된 업체 등과 협력하여 수행하기도 한다. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 입찰 개요 8 삼성전자는 경기도 평택시 고덕사업장(이하 '평택공장’이라 한다) 내에 반도체 공장을 건설하면서 공장을 구성하는 모듈의 제작을 삼성엔지니어링에 위탁하였고, 삼성엔지니어링은 공장의 모듈을 제작하여 평택공장에 납품하고 이를 설치하는 작업을 수행하기 위해 해당 모듈을 SPMT를 이용하여 운송하는 용역을 입찰로 발주하였다. 9 이 사건 입찰은 발주처의 지명을 통해 입찰참여자가 선정되었으며, 낙찰자는 최저가를 투찰한 업체가 선정되는 방식이었다. 해당 입찰과 관련된 세부내용은 아래 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747213" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>4</각주><각주>5</각주>2) 입찰결과 10 이 사건 입찰 결과는 아래 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 이 사건 입찰결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747217" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>6</각주>* 자료출처: 삼성엔지니어링 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 11 2018년 6월경 삼성엔지니어링은 삼성전자 평택공장의 모듈을 설치하기 위해 해당 모듈을 운송장비인 SPMT를 이용하여 운송하는 용역을 입찰로 발주하였다. 12 이에 삼성엔지니어링으로부터 지명을 받은 피심인 동방, 세방 및 케이씨티시는 동방을 낙찰예정자로 하고, 세방 및 케이씨티시는 낙찰예정자인 동방보다 높은 금액으로 투찰하기로 합의하고 이를 실행하였다. 2) 합의 배경 13 이 사건 입찰은 용역수행기간 동안 5곳의 작업장에서 최대 동시 5세트의 SPMT 장비 및 인원이 투입되어 작업을 수행하여야만 하는 상황이었다.<각주>7</각주><표 4> 입찰조건상 사용장비 및 사용기간 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747219" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 세방 제출자료 14 그러나 입찰참여사로 지명된 피심인 동방, 세방 및 케이씨티시는 자신들이 보유한 운송장비 및 인원만으로는 중복되는 일정(아래 <표 5> 참조)을 단독으로 수행하는 것이 불가능하다고 판단하고, 각자가 보유한 운송장비 및 인원의 상호협력이 필요하다는 점에 공감대가 형성되었다.<각주>8</각주><표 5> SPMT 월별 투입계획에 따른 필요장비 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747221" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 장비투입기간을 음영으로 표시하였음 <표 6> 피심인들의 입찰관련 장비보유 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747223" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 입찰조건상 4축, 6축 상호간 대체가 불가함 15 이러한 상황에서 동방은 세방과 케이씨티시에게 이 사건 입찰에서 자신이 낙찰 받을 수 있게 도와주면 5곳의 작업물량에 대해 세방이 2곳, 케이씨티시가 1곳을 담당할 수 있도록 하겠다는 물량배분 계획을 제안하였고, 세방과 케이씨티시는 단독 수주가 불가능한 상황에서 동방으로부터 하도급을 받는 것이 탈락하는 것보다 더 나을 수 있다는 판단 하에 이를 수용하였다. 3) 합의의 성립 및 실행 16 삼성엔지니어링은 2018. 6. 7. 이 사건 입찰 참여업체들에게 SPMT 외주 용역과 관련된 현장설명회 일정을 안내하였고, 이에 따라 2018. 6. 11. 13시경 동방, 세방, 케이씨티시 및 삼성중공업의 업무담당자들은 현장설명회에 참석하였다. 17 이후 2018. 6. 13. 동방의 김◈◈는 세방 및 케이씨티시에게 이 사건 입찰과 관련하여 협의할 사항이 있다며 동방 창원지사 방문을 요청하였고, 이에 2018. 6. 16. 동방의 김▣▣ 및 김◈◈, 세방의 김◐◐, 케이씨티시의 윤◎◎ 및 문◎◎가 동방 창원지사에서 모임을 가졌다.<각주>9</각주>18 동방 창원지사 모임에서 동방은 이 사건 입찰과 관련하여 수개월 전부터 발주처의 협조 하에 현장을 실사하고 예비견적을 제출하는 등 사전에 업무 논의를 해왔다는 점을 설명하면서 자신이 낙찰을 받을 수 있도록 도와달라는 요청을 하였고, 세방과 케이씨티시는 이를 수용하기로 하였다. 19 관련하여 동방은 자신이 수주할 경우 업체별 장비보유 현황 등을 감안하여 자신과 세방이 5곳 작업장 중 각각 2곳의 작업일정을, 케이씨티시는 나머지 1곳의 작업일정을 분담하기로 하였다.<각주>10</각주>20 이에 따라 동방은 세방과 케이씨티시에게 자신의 투찰가격인 2,156,200,000원을 알려 주었고, 이후 세방과 케이씨티시는 동방이 알려준 금액보다 높은 금액으로 투찰하였다. 21 결국 피심인들이 합의한 바에 따라 동방이 이 사건 입찰의 낙찰자로 선정되었고, 동방은 삼성엔지니어링과 2018. 7. 3. 2,156,200,000원(부가가치세 별도)의 금액으로 계약을 체결하였다. 22 다만, 발주처의 자료에 따르면 용역수행 과정에서 운송물량 감소 등을 이유로 2차례에 걸쳐 변경계약이 체결되었고, 그에 따른 최종 변경 계약금액은 1,311,497,000원(부가가치세 별도)이다. 4) 근거 23 이와 같은 사실은 이 사건 입찰관련 현장설명회 안내문(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>11</각주>), 이 사건 용역 계약서(소갑 제1-2호증), 피심인들 담당자 진술서 및 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 제2-3호증), 피심인들 제출 서면자료(소갑 제3-1호증 내지 제3-3호증), 이 사건 용역 변경계약서(심사보고서 참고자료) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>12</각주>. 26 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 27 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 28 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 29 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>13</각주>30 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>14</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 31 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들 간에는 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 투찰금액을 정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 32 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 1개 업체가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 소결 33 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 34 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>15</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 35 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 36 이 사건 공동행위의 경우, 동방이 낙찰이 되어 발주처와 계약을 체결하였으므로 동방의 계약금액을 피심인들의 관련매출액으로 보는 것이 타당하다. 37 이와 관련하여 피심인들 중 세방 및 케이씨티시는 이 사건 입찰이 형식적으로는 총액입찰로 진행되었으나 실질적으로는 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에 가깝고, 낙찰자인 동방이 최초 계약을 체결한 이후 2차례의 변경계약을 통해 계약금액이 감액되었는바, 과징금 고시는 계약금액이라고만 규정하고 있을 뿐 최초 계약금액이라고 명시하고 있지도 않으므로 실제 발생한 매출액에 가까운 최종 변경 계약금액을 관련매출액으로 산정하여야 한다고 주장한다. 38 살피건대 이 사건 입찰은 납품단가 입찰이 아니라 총액입찰로 진행된 점, 피심인들이 합의한 금액 역시 최초 계약금액이고, 계약변경은 합의당시 예상할 수 없었던 외적요인에 따른 것으로 이 사건 합의와 직접적인 인과관계가 있다고 보기 어려운 점<각주>16</각주>등을 종합적으로 고려하여 최초 계약금액을 관련매출액으로 보는 것이 타당하며,<각주>17</각주>이에 따른 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747225" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 39 경쟁제한효과만 있고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 입찰담합 행위인 점 등을 고려할 때 이 사건 공동행위는 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 피심인들 단독으로 용역 수행이 어려워 처음부터 유효한 경쟁을 기대하기 어려웠던 점, 예비견적 수준도 시장가격보다 낮아<각주>18</각주>발주처 피해 및 부당이득 규모도 경미하다고 판단되는 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 1.의 단서규정을 적용하여 이 사건 공동행위를 '중대성이 약한 위반행위’로 보고, 2%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 1 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건 입찰에서 탈락한 세방 및 케이씨티시에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 2 이에 따른 피심인들의 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747205" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 40 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 41 피심인들은 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 피심인들 모두에 대해서 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 42 이에 따른 피심인들의 2차 조정 산정기준은 아래 <표 9>와 같다. <표 9> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747207" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 3) 부과과징금의 결정 43 최근 코로나19 확산에 따른 경기 침체로 화물운송업의 수익성이 계속 악화되고 있는 점, 결과적으로 계약변경으로 최종 계약금액이 최초 계약금액보다 40% 정도 감소하여 그만큼 발주처 피해 및 부당이득 규모도 감소한 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (나) 규정에 따라 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경하고, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바의 규정에 따라 1백만 원 미만의 금액은 버리고 부과과징금을 결정한다. 44 이에 따른 피심인들의 부과과징금은 아래 <표 10>과 같다. <표 10> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747209" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4. 결론 1 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.