상계회의 사업자단체금지행위 및 시정조치불이행에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 서울특별시 노원구 상계 2동, 상계 3동, 상계 5동 지역에서 부동산중개업을 영위하는 자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 조직한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체, 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007929" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>2</각주><각주>3</각주><각주>4</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료 및 진술자료나. 시장구조 및 실태 1) 부동산중개업 제도 및 일반현황 2 부동산중개업을 영위하기 위해서는 '공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률’(이하 '공인중개사법’이라 함)이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사가 시행하는 공인중개사 자격시험에 합격하여야 하며, 합격 후 28시간 이상 32시간 이내의 실무교육을 받은 후, 중개사무소 소재 지역의 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 개설등록을 하여야 한다. 3 부동산중개업자수는 2000년 이후 매년 증가세가 이어져 2007년 8만명을 돌파하였으나, 이후 부동산거래시장의 침체, 양극화 등으로 인하여 부동산중개업소의 폐업이 증가하면서 2012∼2013년에는 부동산중개업자가 감소하였다. 그러나, 2014년에는 지방부동산시장의 주택거래 수요증가ㆍ기대심리 등으로 인하여 부동산중개업자 수가 전년대비 4,076명 증가하였고, 2015년에도 소폭 증가하였다. 4 전국 부동산중개업자 현황을 연도별로 살펴보면 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 부동산중개업자 수 연도별 추이 (단위 : 명, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007931" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 국토해양부 2) 부동산중개업 거래실태 5 부동산의 중개형태는 부동산중개업자가 단독으로 중개의뢰인들 간의 거래를 중개하는 '단독중개’ 방법과 매물을 확보한 부동산 중개업자와 매수의뢰자를 확보한 부동산 중개업자가 공동으로 중개하고 중개수수료를 배분하는 '공동중개’ 방법이 있는데 최근에는 인터넷 등 정보통신기술의 발전과 부동산중개사무소의 급증에 따른 부동산중개매물 확보의 어려움 등으로 공동중개 비중이 크게 증가하고 있는 추세이다. 6 공동중개를 위한 부동산거래정보의 교환은 과거에는 중개업자간의 전화통화 또는 부동산정보지 이용 등을 통하여 이루어져 왔으나, 최근에는 컴퓨터 보급 확대와 인터넷의 발전으로 온라인상의 부동산거래정보망이 주로 이용되고 있다. 이에 이러한 부동산거래정보망을 이용하지 못할 경우 공동중개가 사실상 어려워 영업에 중대한 영향이 있고 다른 부동산 중개업자와 제대로 경쟁을 할 수 없게 된다. 특히, 부동산거래정보망의 매물정보가 대부분 사업자단체의 구성사업자들 사이에서만 공유되고 있는 상황에서는 더욱더 공동중개가 어려워진다고 할 수 있다. 3) 서울특별시 노원구 상계동 지역 부동산 중개업 시장의 현황 7 서울특별시 노원구 상계 2동, 상계 3동 및 상계 5동 지역에는 2017년 6월 기준 약 160개의 부동산중개업자가 영업 중이고 피심인은 그 중 아파트가 아닌 주택에 있는 부동산 업체(2016년 기준 32개)들의 모임이다. 2. 위법성 판단<각주>5</각주>가. 인정사실 및 근거 1) 비구성사업자와의 공동중개금지위반에 대한 제재 8 피심인은 구성사업자인 회원 간에만 거래를 하도록 하고 비회원과 거래하는 것을 금지한 회칙<각주>6</각주>을 두었고 구성사업자인 △△△△△(대표 박○○)(이하 '△△△△△’이라 한다.)이 이 회칙을 위반하여 비회원인 ▽▽▽▽▽과 공동중개를 하였다는 이유로 2011년 4월 △△△△△을 제명하였다. 9 구체적으로 살펴보면, 피심인은 2011. 4. 7. 노원구 상계동 소재 □□□□에서 임원회의를 개최하여 구성사업자인 △△부동산이 비회원과 거래를 하였다는 이유로 제명하기로 결정하였고(심사보고서 소갑 제11호증 및 제12호증<각주>7</각주>), 같은 해 4. 19. 일반회원들로부터 제명동의서에 서명을 받아 제명하였다(소갑 제13호증). 이후 이를 근거로 같은 해 5월초까지 각 회원들이 부동산 공유 공동전산망인 '텐’에서 성일부동산과 물건 공유가 되지 않게 차단하는 방법으로 위 제명을 실행하였다. 10 이와 같은 사실은 신고인이 제출한 회칙, 20011년 회원 제명 건에 대해 사실을 인정한다는 피심인의 추가 의견서, 피심인 구성사업자이자 상계회의 고문인 ◇◇◇◇◇ 대표 이○○의 진술조서<각주>8</각주>(소갑 제5호증), 제명당한 구성사업자 △△△△△ 대표 박○○의 진술조서<각주>9</각주>(소갑 제6호증), 전 회장 김○○의 진술조서<각주>10</각주>(소갑 제8호증), 2011. 4. 7. 상계회 임원회의록(소갑 제11호증), 2011. 4. 7. 및 4. 19. 제명동의서(소갑 제12호증 및 제13호증) 등을 통해서도 인정된다. 2) 구성사업자의 영업장 이전 방해 행위 11 피심인은 영업장 이전 제한에 대한 내부 회칙<각주>11</각주>을 두고 있었는 바, ◎◎◎◎◎◎ 공인중개사사무소(대표 김○○)(이하 '◎◎◎◎◎◎’라 한다.)와 ●●●●● 공인중개사사무소(대표 이○○)(이하 '●●●●●’라 한다.)가 이 회칙을 위반하였다는 이유로 2016년 2월 ◎◎◎◎◎◎와 ●●●●●를 제명하였다. 12 구체적으로 살펴보면, 2016. 2. 23. 노원역 인근 ◆◆◆이라는 음식점에서 개최된 월례회의에서 피심인은 구성사업자인 ◎◎◎◎◎◎가 영업장 이전에 따른 회비를 내지 않았다는 이유로, 구성사업자인 ●●●●●가 영업장을 이전한 후 인근 회원부동산 5곳의 동의를 받지 못하였다는 이유로 회원들 간의 투표를 통해 위 2개 구성사업자를 각각 제명하였다.(소갑 제14호증) 13 이와 같은 사실은 피심인 전 회장 김○○의 심판정에서의 진술, 피심인 회장 조○○의 진술조서<각주>12</각주>(소갑 제3호증), 피심인 구성사업자이자 상계회의 고문인 ◇◇◇◇◇ 대표 이○○의 진술조서<각주>13</각주>(소갑 제5호증), 제명당한 구성사업자 ◎◎◎◎◎◎ 대표 김○○의 진술조서<각주>14</각주>(소갑 제7호증), 제명당한 구성사업자 ●●●●● 대표 이○○의 진술조서(소갑 제9호증), 구성사업자 ■■ ■■■■■■■■ 대표 문○○의 진술조서<각주>15</각주>(소갑 제10호증), 2016. 2. 23. 상계회 총회 투표집계표(소갑 제14호증) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>16</각주>제26조 (사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.1. ～ 2. (생략) 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) 2) 법리 14 법 제26조 제1항 제3호의 사업자단체 금지행위(이하 '구성사업자의 사업활동제한행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 사업자단체의 의사가 있고 그 의사가 구성사업자에게 통지되어야 하며, 그 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 15 '사업자단체의 의사’는 총회ㆍ이사회ㆍ임원회의, 간부회의, 분회위원회 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등을 말하고, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하고 의사표시의 방법으로 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>17</각주>다. 피심인의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 사업자단체의 의사 및 그 의사가 구성사업자에게 표시되었는지 여부 16 위 제2. 가.항에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2011. 4. 7. 임원회의에서 비구성사업자와 거래를 하였다는 이유로 구성사업자인 △△△△△의 제명을 결의하고 같은 해 4. 19. 일반회원들에게 제명사실을 알리면서 제명동의서에 서명을 받았고, 2016. 2. 23. 월례회의에서 투표를 통해 영업장을 이전한 구성사업자인 ◎◎◎◎◎◎와 ●●●●●가 영업장 이전에 따른 회비를 내지 않았다는 이유 및 영업장을 이전한 후 인근 회원부동산 5곳의 동의를 받지 못하였다는 이유로 제명하였으므로 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 2) 구성사업자의 사업내용이나 사업활동을 부당하게 제한하였는지 여부 17 사업자단체는 구성사업자의 공동 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사로써 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도 예정되어 있다하더라도 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해할 정도에 이른 경우에는 위법하다고 할 것이다.<각주>18</각주>18 살피건대, ① 피심인이 비구성사업자와의 공동중개를 한 구성사업자를 제명하고, ② 영업장을 이전한 구성사업자를 제명한 행위는 구성사업자의 사업활동의 본질적인 내용인 거래상대방 및 영업장 선택의 자유를 제한한 행위로서 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 결과를 가져온다는 점에서 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당된다할 것이다. 19 먼저 비구성사업자와 공동중개 거래를 하였다는 이유로 구성사업자를 제명한 행위에 대해 살펴보면, 단독중개 방법과 달리 공동중개방법은 다른 공인중개사와 공동으로 중개하고 중개수수료를 서로 배분하는 영업 방식이므로 매물과 매수의뢰자 정보를 많이 확보하고 해당 정보에 대한 접근 가능성을 높이는 것은 공동중개영업의 핵심이라 할 것이다. 따라서 구성사업자가 비구성사업자와도 공동중개 매물에 대한 정보를 최대한 공유하고자 하는 유인이 크다 할 것이고 부동산 중개사업자 간의 경쟁촉진측면에서도 이를 최대한 보장하는 것이 필요하다 할 것이다. 그러나 피심인이 비회원과의 공동중개 거래를 금지한다는 내부 회칙을 기초로 단지 이를 위반하였다는 이유로 구성사업자를 제명하고 각 회원들 간의 부동산 공유전산망 '텐’에서 제명된 구성사업자와 물건 공유가 되지 않게 차단한 행위는 공동중개를 하기 위한 구성사업자의 거래상대방 선택의 자유를 심각하게 침해하는 행위이다. 20 또한, 비회원과 공동중개를 했다는 이유로 피심인 회원에서 제명된다면 해당 구성사업자는 회원 간 공동거래 기회를 상실하게 되어 중개업 영위에 심각한 지장을 초래하게 되고 결국 경쟁사업자 수가 감소되어 관련시장에서의 경쟁을 실질적으로 감소시킬 우려가 있다 할 것이다.<각주>19</각주>21 뿐만 아니라 해당지역 비구성사업자와의 공동중개를 금지함에 따라 집을 구하는 소비자는 원하는 물건을 찾기 어려워지고 집을 팔고자하는 소비자는 한정된 구매자로 인하여 거래가 지연되는 등 부동산 거래정보 탐색비용이 증가되어 소비자 후생에도 부정적 영향을 미칠 우려가 있다할 것이다. 22 다음으로 구성사업자의 영업장 이전제한 행위에 대해 살펴보면, 법령 등에서 특별히 거리제한을 두고 있지 않는 한 자신의 영업전략, 시장상황을 고려하여 영업장을 자유롭게 이전할 수 있는 것은 영업활동의 본질적 내용이라 할 것인데, 피심인이 이전할 수 있는 영업장 이전거리(50미터)에 제한을 두고 그 제한 범위 내에서 이전하게 하거나 또는 영업장 이전시 인근 영업장 5인의 구성사업자의 동의를 받아야 하거나 추가로 회비를 더 내야하는 등의 제한을 내부 회칙(또는 규칙)으로 두고 이를 위반한 구성사업자에 대해 제명을 하는 것은 구성사업자의 영업장 이전 또는 영업장 선택의 자유를 과도하게 제한하여 구성사업자의 사업활동을 방해하는 행위라고 할 것이다. 23 이상을 종합하면, 피심인의 위 제2. 가.항 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 해당하므로 위법하다. 라. 피심인 주장에 대한 판단 24 피심인은 2011년 4월 임원회의를 통해 구성사업자인 △△△△△을 제명한 것은 사실이나, 그 후 기존의 상계회를 2012. 9. 20. 당시 회장인 김○○의 주도로 해체하였고 2013. 11. 25. 현재의 상계회를 새롭게 결성하였으므로 2011년의 회원제명행위에 대해 현재의 상계회는 책임이 없다고 주장하며, 또한 2016. 2. 23. 2개의 회원을 제명한 부분은 제명이 아니라 새롭게 결성된 상계회에 이 두 회원을 받아줄 것인가라는 것에 대해 회원들이 투표를 통해 가입을 승인하지 않은 것일 뿐, 2016년에 회원을 제명한 사실은 없다고 주장한다. 25 살피건대, 피심인의 주장은 다음과 같은 점을 고려해 볼 때 인정하기 어렵다. 우선 2013년 이후 상계회가 새롭게 결성되었다는 주장에 대해 살펴보면, 첫째, 단체의 구성원, 회비, 월례회 개최(두 달에 한번), 모임의 명칭 등이 이전의 것과 유사하거나 같아 기존의 상계회가 해체되어 새로 결성되었다거나 서로 간에 동일함이 없다고 보기 어려운 점, 둘째, 김○○는 2011. 12. 20.부터 2013. 11. 24. 까지 상계회의 회장이었는데 2012. 9. 20. 김○○가 주도하여 상계회가 해체되었다는 피심인의 주장에 대해 김○○는 그런 사실이 없고 현재까지 유지되고 있다고 진술하고 있는 점, 셋째, 피심인의 구성사업자인 △△△△△(대표 박○○), □□□□□(대표 이○○)와 ◇◇ ◇◇◇◇◇◇◇◇(대표 문○○) 등의 진술을 보면 상계회가 해체되지 않았고 단체가 그대로 유지되고 있다는데 진술이 일치하는 점 등을 고려하면 기존의 상계회가 해체되어 새롭게 동일 명의 상계회가 새로 결성되었다고 보기 어렵고 명칭, 구성원, 운영방식 등이 동일ㆍ유사하여 서로 동일성이 인정된다 할 것이므로 2011년 4월의 △△△△△ 구성사업자 제명행위에 대해 피심인의 책임 없다는 주장은 이유 없다. 26 다음으로, 제명이 아니라 단순히 회원가입을 거부한 것이라는 주장에 대해 살펴보면, 첫째, 피심인이 제출한 2015년도 회원 명단에 ●●●●●, ◎◎◎◎◎◎ 등 피심인이 회원이 아니라고 주장하는 업체들이 이미 포함되어 있었으나 2016년도 회원명단에는 제외되어 있는 점, 둘째, 피심인 회장인 조○○ 자신도 당시 제명한 회원들에 대해 회비미납 등 회칙을 위반하여 회원자격이 상실되었다고 진술하였고 제명당한 당사자들도 이와 동일하게 진술하고 있는 점 등을 볼 때 회원 제명이 아니라 회원가입 승인 거절이라는 피심인의 주장은 이유 없다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금부과 27 피심인의 위 제2. 가.항 행위에 대해 법 제27조에 따라 피심인이 가까운 장래에 동일 또는 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위해 향후금지명령을 부과하는 한편, 이러한 시정명령 내용을 구성사업자 및 인근의 부동산 중개업자들에게 알려 피심인의 법위반을 억제하고 예방할 필요가 있으므로 시정명령 받은 사실의 통지명령을 함께 부과한다. 또한 피심인이 구성사업자가 자유롭게 결정하여야 할 영업장 이전, 거래상대방을 제한하고 이를 위반한 구성사업자에게 불이익을 준 행위는 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하고 소비자 후생에 미치는 영향이 크다 할 것이므로, 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 28 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금 고시 II. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2)에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 과징금의 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 29 이 사건 위반행위와 관련하여 피심인은 2016. 2. 23. 월례회의에서 구성사업자인 ◎◎◎◎◎◎와 ●●●●●를 투표를 통해 제명하였으므로, 위반행위의 종료일이 속한 연도인 2016년도 연간예산액 17,655천 원<각주>20</각주>을 과징금 산정기준의 기초가 되는 연간예산액으로 한다.