상동광산 광물찌꺼기 유실방지사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 산하이앤씨와 주식회사 시엠씨(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 광해방지사업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700713" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 상동광산 광물찌꺼기 유실방지사업 입찰 1) 사업 개요 2 상동광산 광물찌꺼기 유실방지사업은 상동광산의 광물찌꺼기 유실 및 침출수 발생을 억제하기 위해 차수시설을 설치하고, 복토 및 식재 등을 하여 집중호우 등으로 인해 광산이 재훼손되는 것을 방지하는 내용의 설계ㆍ시공을 일괄적으로 수행하는 사업으로 한국광해관리공단이 2013. 2. 14. 입찰 공고하였고, 예산금액은 8,293,842,000원(부가가치세 포함)이다. 2) 입찰 방식 3 이 사건 입찰은 산업통상자원부에 광물찌꺼기 유실방지사업 분야의 전문광해방지사업자로 등록된 자만이 참여할 수 있는 제한경쟁입찰로서 최소 4인 이상의 공동수급체를 구성하여 참여하는 공동계약방식이었다. 4 낙찰자 선정은 제안서 기술평가(80%)와 가격평가(20%)를 모두 실시하되, 제안서 기술평가에서 68점 이상을 받은 자를 협상적격자로 선정하고 협상적격자 중 제안서 기술평가 점수와 가격평가 점수를 합산한 점수가 가장 높은 자를 우선협상대상자로 선정한 후 우선협상대상자부터 순차적으로 협상<각주>1</각주>을 실시하여 결정하는 협상에 의한 계약체결 방식으로 진행되었다. 3) 입찰추진 현황 및 입찰 결과 5 이 사건 입찰은 2012. 12. 24. 공고되어 실시된 1차 입찰에는 산하이앤씨 공동수급체가 단독으로 참여하여 유찰되었고, 2013. 2. 14. 공고되어 실시된 2차 입찰에는 아래 <표 2>의 기재와 같이 산하이앤씨 공동수급체와 시엠씨 공동수급체가 참여하여 입찰한 결과 산하이앤씨 공동수급체가 우선협상대상자로 선정되었고 발주처인 한국광해관리공단과 협상한 결과 최종 낙찰자로 결정되었다. <표 2> 입찰 결과 (단위: 원, 점, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700715" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>2</각주><각주>3</각주>6 2013. 3. 29. 산하이앤씨 공동수급체는 한국광해관리공단과 총 계약금액 7,750,000,000원(부가가치세 포함)으로 계약을 체결하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 7 1) 2012. 12. 24. 이 사건 입찰의 1차 입찰 공고 후 피심인 산하이앤씨는 벽산엔지니어링<각주>4</각주>, 소암컨설턴트, 다산티앤씨, 티에스엔지니어링 4개사와 공동수급체를 구성하고 입찰참가를 준비하였다. 산하이앤씨 공동수급체가 광물찌꺼기 유실방지사업 분야의 유력 사업자들로 구성되어 동종업계에서 이 사건 입찰에 참여하려는 업체가 없자 산하이앤씨 공동수급체 구성사업자들은 이 사건 입찰의 유찰을 우려하였다.<각주>5</각주>8 2) 산하이앤씨 △△△ 부사장<각주>6</각주>(이하 “△△△”이라 한다)은 2013. 1. 11. 양재 aT에서 개최된 광해협회 신년하례식에서 피심인 시엠씨 ㅇㅇㅇ 대표이사<각주>7</각주>(이하 “ㅇㅇㅇ”라 한다)를 포함한 협회회원들에게 이 사건 입찰에 참여하여 줄 것을 요청하였고, 다산티앤씨 ◇◇◇ 기술사<각주>8</각주>(이하 “◇◇◇”라 한다)에게 이 사건 입찰에 참여할만한 업체를 추천해 줄 것을 요청하였다. 9 다산티앤씨 ◇◇◇는 자신이 대표이사로 재직하였던 시엠씨 ㅇㅇㅇ에게 이 사건 입찰에 참여하여 줄 것을 요청하였으나 시엠씨는 입찰에 참여하지 않았고 결국 이 사건 입찰의 1차 입찰은 산하이앤씨 공동수급체의 단독 참여로 유찰되었다. 10 3) 2013. 2. 14. 이 사건 입찰의 2차 입찰 공고 후에도 산하이앤씨 공동수급체 외에 이 사건 입찰에 참여하려는 업체가 없자 다산티앤씨 ◇◇◇는 시엠씨 ㅇㅇㅇ에게 다시 이 사건 입찰에 참여하여 줄 것을 요청<각주>9</각주>하였다. 이 후 시엠씨 ㅇㅇㅇ는 산하이앤씨 △△△에게 전화하여 이 사건 입찰에 참여할 예정인데 입찰마감일까지 기한이 촉박하니 산하이앤씨에서 시엠씨의 기술제안서와 발표자료(PPT)를 대신 작성해 줄 것을 요청하였고, 산하이앤씨 △△△은 이를 승낙<각주>10</각주>하였다. 11 4) 산하이앤씨 △△△은 산하이앤씨 □□□ 이사<각주>11</각주>(이하 “□□□”이라 한다)에게 시엠씨가 이 사건 입찰에 참여할 것이니 시엠씨에서 이 사건 입찰과 관련하여 도움을 요청하면 최대한 도와주라고 지시하였다. 12 한편, 시엠씨 ㅇㅇㅇ는 시엠씨 ☆☆☆ 대리<각주>12</각주>(이하 “☆☆☆”라 한다)에게 산하이앤씨가 기술제안서를 대신 작성해주기로 하였으니 입찰참가에 필요한 서류를 준비하라고 지시하였다. 13 5) 2013. 2. 20. 산하이앤씨 □□□은 시엠씨 ☆☆☆에게 입찰참가를 위해 준비하여야 할 서류 목록을 메일로 전달하였고, 시엠씨 ☆☆☆는 시엠씨와 공동수급체 구성사업자들의 서류를 취합하여 2013. 2. 21. 산하이앤씨 □□□에게 메일로 전달하였다. 산하이앤씨 □□□은 시엠씨 ☆☆☆로부터 받은 서류를 산하이앤씨 ??? 과장<각주>13</각주>(이하 “???”이라 한다)에게 전달하면서 시엠씨의 기술제안서 작성을 도와주라고 지시하였다. 14 6) 산하이앤씨 ???은 시엠씨의 기술제안서와 발표자료(PPT)를 작성하면서 시엠씨가 요청한 수정사항을 반영<각주>14</각주>하였다. 기술제안서가 완성된 후 산하이앤씨 ???은 시엠씨 ☆☆☆의 요구에 따라 시엠씨의 기술제안서를 제본하여 입찰마감일 2～3일전에 택배로 피심인 시엠씨에 전달하였다. 또한, 발표자료(PPT)는 시엠씨 ☆☆☆에게 메일로 전달하였다. 15 7) 2013. 2. 25. 입찰마감일에 시엠씨는 산하이앤씨로부터 받은 기술제안서와 발표자료(PPT)<각주>15</각주>를 그대로 한국광해관리공단에 제출하였다. 2013. 3. 6. 이 사건 입찰의 기술제안서 평가결과 산하이앤씨 공동수급체가 75.71점, 시엠씨 공동수급체가 71.82점을 받아 가격평가 점수 합산점수가 95.71점인 산하이앤씨 공동수급체가 우선협상대상자로 선정되었고, 발주처인 한국광해관리공단과 협상한 결과 최종 낙찰자로 결정되었다. 16 8) 이와 같은 사실은 이 사건 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 제1-3호증<각주>16</각주>, 소갑 제1-7호증 내지 소갑 제1-12호증), 상동광산사업 5개사 공동도급 협의(소갑 제1-4호증), 산하이앤씨 □□□ 메일(소갑 제1-5호증), 시엠씨 ☆☆☆ 메일(소갑 제1-6호증), 피심인들 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-7호증), 이 사건 입찰 관련 검찰조서 및 법원자료<각주>17</각주>(소갑 제3-1호증 내지 소갑 제3-7호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>18</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>19</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>20</각주>19 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 20 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 21 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 22 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>21</각주>23 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>22</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 24 위 제2. 가. 의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 다음의 사정들을 관련 법리에 비추어 보면, 피심인들 사이에 이 사건 입찰에서 낙찰자와 들러리를 정하는 의사의 합치가 있었음을 인정하기 충분하고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 25 첫째, 이 사건 입찰에서 제안서 기술평가는 80%의 배점을 차지하여 이 사건 입찰의 낙찰여부를 결정짓는 핵심요소인데, 피심인 시엠씨가 유일한 경쟁업체인 피심인 산하이앤씨에게 자신의 기술제안서 등을 대신 작성하여 줄 것을 요청<각주>23</각주>하고 피심인 산하이앤씨가 이를 수락한 사실, 피심인 시엠씨가 피심인 산하이앤씨가 작성해 준 기술제안서 등을 수정 없이 그대로 제출한 사실로 볼 때 피심인 산하이앤씨와 피심인 시엠씨 간에는 이 사건 입찰에서 서로 경쟁할 의사가 없었으며 이 사건 입찰에서 낙찰자를 미리 정하는 합의가 있었음을 충분히 인정할 수 있다. 26 피심인 산하이앤씨가 1차 입찰 전부터 유찰가능성을 염려하여 피심인 시엠씨에게 이 사건 입찰에 참여하여 줄 것을 계속 요청하였던 점, 산하이앤씨 컨소시엄과의 경쟁력 차이로 1차 입찰에 참여하지 않았던 피심인 시엠씨가 2차 입찰마감일이 얼마 남지 않아 기술제안서 조차 스스로 작성할 수 없는 상황<각주>24</각주>에서 갑자기 입찰 참가를 결정하였던 점, 피심인 산하이앤씨와 시엠씨 모두 기술제안서는 공법 등 회사의 경쟁요소를 담고 있는 비공개 대상이라고 인정하고 있는 점<각주>25</각주>, 시엠씨 ㅇㅇㅇ는 산하이앤씨가 시엠씨의 제안서를 산하이앤씨 것보다 우수하게 써 주지 않을 것이라고 인식하고 있었던 점<각주>26</각주>, 이 사건 입찰에서 피심인 산하이앤씨와 시엠씨간의 기술제안서 평가점수 차이가 통상적인 제안경쟁입찰에 비해 크게 차이가 나는 점<각주>27</각주>등으로 볼 때 피심인 시엠씨가 이 사건 입찰에 형식적으로 참여한 것으로 밖에 볼 수 없다. 27 둘째, 이 사건 입찰 관련 형사재판에서 법원은 검찰조사에서 시엠씨 ㅇㅇㅇ가 피심인들간의 들러리 담합사실을 인정<각주>28</각주>한 진술을 인용하여 형을 확정하였는 바, 시엠씨 ㅇㅇㅇ의 형사재판 진술은 이 사건 입찰이 피심인들간의 들러리 합의에 따라 이루어진 행위라는 점을 강력하게 드러내는 증거이다. 2) 경쟁제한성 판단 28 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제하였고, 피심인들의 행위로 인해 이 사건 입찰의 계약금액이 높게 형성<각주>29</각주>된 점에서 광물찌꺼기 유실방지사업 입찰시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고, 경제적 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 29 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>30</각주>) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 31 피심인 산하이앤씨가 이 사건 입찰을 낙찰 받아 계약을 체결하였으므로 피심인들의 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 산하이앤씨가 한국광해관리공단과 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 7,045,454,545원이다. 나) 부과기준율 32 이 사건 입찰은 제한경쟁입찰로서 피심인들 외 입찰참여 업체가 없었던 점, 중소기업들의 공동행위인 점 등을 종합적으로 고려하여 매우 중대한 위반행위로서 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 50%를 감액한다. 34 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 3>의 기재와 같다. <표 3> 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700717" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 35 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 36 피심인들은 가중 사유 및 감경 사유에 해당사항이 없으므로, 2차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 4) 부과과징금의 결정 37 피심인 시엠씨는 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자이고, 부분자본잠식인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 60%를 감경한다. 38 피심인 산하이앤씨는 공동수급체를 구성하여 이 사건 입찰에 참여한 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 39 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 4>의 기재와 같다. <표 4> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700719" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 4. 결론 40 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.