서울가락 농수산물도매시장 7개 도매시장법인의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 농업협동조합중앙회, 농협경제지주 주식회사, 대아청과 주식회사, 동화청과 주식회사<각주>1</각주>, 서울청과 주식회사, 주식회사 중앙청과 및 한국청과 주식회사<각주>2</각주>는 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률(이하 '농안법’이라 한다)에 따라 도매시장법인으로 지정받아 출하자로부터 판매를 위탁받은 농산물을 상장(上場)하여 중도매인 등에게 도매하거나 이를 매수하여 도매하는 사업을 영위하거나 영위하였던 자들이므로 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>3</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 상기 피심인 중 농업협동조합중앙회(이하 '농협중앙회’라 한다)는 1985년부터 서울가락 농수산물도매시장에서 농협가락농산물공판장(이하 '농협가락공판장’이라 한다)을 운영하였고, 2011. 3. 31. 농업협동조합법의 개정<각주>4</각주>으로 2012. 3. 2.자로 농협중앙회의 사업부문 중 교육ㆍ지원 사업부문은 농협중앙회(존속회사), 신용사업 부문은 농협금융지주회사(신설회사), 농업경제와 축산경제 사업부문은 농협경제지주회사(신설회사)로 각각 분할되었다. 한편, 농협중앙회의 경제사업 부문에 속해있던 농협가락공판장은 2015. 3. 2. 농협경제지주로 최종 이관되었다<각주>5</각주>3 따라서, 이 사건 행위 중 농협가락공판장이 농협중앙회에서 농협경제지주로 이관되기 전인 2015. 3. 1.까지의 행위에 대해서는 존속회사인 농협중앙회를, 이관 후인 2015. 3. 2.부터의 행위에 대해서는 신설회사인 농협경제지주를 각각 피심인으로 본다.<각주>6</각주>4 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2016년말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777289" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인들의 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) 농수산물도매시장의 현황 5 농수산물도매시장(이하 '도매시장’이라 한다)은 농안법에 따라 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지하기 위하여 개설된 시장이다. 6 도매시장은 농안법에 따라 중앙도매시장<각주>7</각주>, 지방도매시장<각주>8</각주>, 민영도매시장<각주>9</각주>으로 구분되는 바, 2016년말 현재 전국에 중앙도매시장은 11개<각주>10</각주>, 지방도매시장은 34개, 민영도매시장은 3개 등 총 48개가 개설되어 있다. 2) 서울가락 도매시장의 현황 및 유통구조 가) 현황 7 서울가락 도매시장은 정부가 농수산물의 유통구조를 개선하기 위하여 1985년에 개장한 국내 최대 규모의 도매시장으로서 시장의 관리는 시장개설자인 서울특별시(이하 '서울시’라 한다)의 위임을 받아 서울특별시농수산식품공사<각주>11</각주>(이하 '공사’라 한다)가 맡고 있다. 8 2016년말 현재 서울가락 도매시장에는 청과부류에 농협경제지주 등 6개 도매시장법인<각주>12</각주>이, 수산부류에 강동수산(주) 등 3개 도매시장법인 영업 중에 있다.(이하에서 지칭하는 '도매시장법인’은 청과부류의 6개 도매시장법인을 의미한다) 9 2016년 기간 동안 서울가락 도매시장에서 도매시장법인들과 거래한 출하자 수는 약 26만여 명이고, 출하자는 개별생산자인 농민, 생산자 단체로서의 성격을 갖고 있는 지역농협, 영농조합, 작목반 그리고 산지유통인 등이다. 나) 유통구조 10 출하단계에서 농민 등 생산자는 개별적으로 직접 출하하거나 지역농협, 영농조합 등을 통해 농산물을 출하하게 된다. 이렇게 출하된 농산물이 도매시장으로 유입되면, 도매시장법인은 원칙적으로 출하자로부터 농산물 판매를 위탁 받아 경매를 통하여 중도매인에게 판매를 하게 되고, 이를 매수한 중도매인은 소매업자 등에게 판매를 하게 된다. 11 다만, 출하자 또는 중도매인이 원하는 경우에는 도매시장법인의 중재하에 출하품을 수의매매<각주>13</각주>로 판매하기도 한다. 서울가락 도매시장에서 2016년말 기준 도매시장법인을 통한 경매거래 비중은 약 85%이고, 수의매매 비중은 15% 정도에 이른다. <그림> 서울가락 도매시장의 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777287" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (1) 농산물의 하역 및 하역비 12 출하자가 농산물을 도매시장에 반입하면 '상품하차 → 선별 및 진열 → 경매 → 중도매인의 점포까지 이동(이적) → 반출차량에 상차’의 과정을 거친다. 이 중 상품의 하차ㆍ선별ㆍ진열까지의 과정을 좁은 의미의 하역이라고 하고, 이적ㆍ상차까지 포함한 전체 과정을 넓은 의미의 하역이라고 한다. 13 서울가락 도매시장에서의 하역은 서울가락항운노동조합 등 3개 하역노동조합<각주>14</각주>(이하 '하역노조’라 한다)이 담당하고 있으며, 하역노조는 각각 자신과 거래하는 도매시장법인의 출하품에 대한 하역 업무를 수행하고 있다.<각주>15</각주>(가) 표준하역비 제도의 도입 14 하역비란 하역과정에서 발생하는 비용을 말하며, 2001. 12. 31.까지 선별ㆍ진열까지의 하역비는 출하자가, 이적ㆍ상차 등의 하역비는 중도매인이 각각 부담하였다. 출하자가 부담하던 하역비는 출하자, 도매시장법인, 하역노조 등 이해관계자 대표가 참여하는 회의를 통하여 각 품목별, 중량별에 따라 '정액’<각주>16</각주>으로 결정하였다.<각주>17</각주>15 2000. 1. 28. 농림축산식품부(이하 '농림부’라 한다)는 출하자의 하역비 부담 경감과 하역기계화 촉진을 통한 하역업무의 효율화를 유도하기 위하여 농안법을 개정<각주>18</각주>하여 2002. 1. 1.부터 '표준하역비’에 대해서는 출하자가 아닌 도매시장법인이 하역비를 부담토록 하는 표준하역비 제도를 도입ㆍ시행하였다. 16 표준하역비란, 농산물 출하품 중 '규격출하품’의 하역 과정인 상품의 하차ㆍ선별ㆍ진열까지의 과정에서 발생하는 비용을 의미하며, '규격출하품’은 아래 <표 2> 기재와 같이 완전규격출하품, 표준규격출하품, 포장출하품 등 3가지로 구분된다. <표 2> 규격출하품의 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777297" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>19</각주>17 표준하역비는 규격출하품의 하역비 중 '좁은 의미의 하역비’만을 의미하므로 이적ㆍ상차비나, 포장되지 않은 '비규격출하품’의 하역비는 해당되지 않는다. (2) 위탁수수료 18 '위탁수수료’란 출하자인 농민 또는 영농조합 등이 도매시장법인에게 농산물의 판매위탁에 대한 대가로 지급하는 수수료를 말한다. 농안법 제42조<각주>20</각주>제1항 제3호 및 농안법 시행규칙 제39조<각주>21</각주>는 농산물의 종류별로 위탁수수료의 최고한도를 정하고 있는 바, 청과부류의 경우 최고 한도는 거래금액의 7%이다. 19 서울가락 도매시장의 경우 표준하역비 제도가 시행되기 전까지 도매시장법인들은 청과물에 대하여 '거래금액의 4%’를 위탁수수료로 징수하였다. 그러나 표준하역비 제도의 시행을 계기로 이 사건의 위탁수수료 결정행위에서와 같이 도매시장법인들이 규격출하품의 하역비를 위탁수수료에 포함하여 징수함에 따라 2002. 4. 8.경부터는 규격출하품의 위탁수수료가 '거래금액의 4% + 품목별 정액 하역비’로 변화되어 동일한 품목의 규격출하품이라도 거래금액에 따라 위탁수수료율이 달라지는 이중수수료 체계로 되었다<각주>22</각주>. 반면 표준하역비 제도 대상이 아닌 비규격출하품의 위탁수수료는 기존처럼 '거래금액의 4%’로 유지되었다. (3) 판매장려금 20 '판매장려금’이란 도매시장법인이 출하자로부터 판매를 위탁 받은 농산물에 대하여 중도매인들의 구매를 장려하기 위해 중도매인에게 지급하는 것으로서 중도매인의 도매시장법인에 대한 외상미수금 납입을 촉진하는 역할도 하고 있다. 21 판매장려금은 1974년 제정된 서울시 농수산물도매시장 조례(이하 '조례’라 한다)에서 농산물 판매 '대행자’<각주>23</각주>로 하여금 중도매인에 대하여 '완납장려금’을 지급할 수 있도록 하면서 처음 도입되었다. 최초 도입 당시 판매장려금은 거래금액의 100분의 2가 한도 이었으나, 그 한도가 수차례의 조례 개정을 거쳐 1989년 개정 조례에서는 위탁수수료 수입의 1천분의 150, 2016년 개정 조례에서는 위탁수수료 수입의 1천분의 200으로 변경되었다. 서울가락 도매시장에서 동화청과, 서울청과, 중앙청과 및 한국청과 등 4개사는 2000. 7. 1. 이후 이 사건의 판매장려금 요율 담합행위가 있기 전까지 거래금액의 0.55%(위탁수수료 수입의 1천분의 137.5)<각주>24</각주>를 판매장려금으로 중도매인에게 지급하였다.<각주>25</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 2002년도 위탁수수료 결정행위 가) 공동행위의 배경 (1) 표준하역비 시행협의회의 논의내용 및 결과 22 농림부는 2001. 7. 25. 각 시ㆍ도 도매시장 개설자 및 공사 등에게 표준하역비 제도의 시행과 관련하여 '도매시장 표준하역비 부담방안’을 마련하여 시달하였는바, 그 주요내용은 ① 도매시장 개설자가 각 시장별 여건에 맞게 표준하역비의 대상이 되는 규격출하품의 범위를 정하고, ② 표준하역비는 도매시장법인이 하역주체에게 정액 또는 정률로 지급하되, 규격출하품 채택유형에 따라 개설자가 위탁수수료를 조정하더라도 수수료는 경감되는 하역비 수준 이하가 되도록 조정하고, ③ 표준하역비 시행에 대한 공감대 형성을 위해 시장 개설자로 하여금 이해관계자(도매시장법인, 출하자, 하역자 등)간의 협의체를 구성하여 운영토록 하는 것이었다. 23 농림부의 지침에 따라 공사는 2001. 9. 7. 표준하역비 제도 운영에 대한 이해관계자의 의견을 수렴하고 가락시장의 여건에 맞는 시행방안을 마련하기 위하여 공사 유통이사를 위원장으로 하고, 도매시장법인, 출하자, 하역노조 등을 위원으로 하는 '청과부류 표준하역비 시행 협의회’<각주>26</각주>(이하 '표준하역비 시행협의회’라 한다)를 구성하였다. 24 표준하역비 시행협의회는 2001. 9. 19. ∼ 12. 14. 기간 동안 총 4차례<각주>27</각주>에 걸쳐 ① 규격출하품의 기준, ② 하역주체를 운영하는 형태, ③ 표준하역비의 산정방법, ④ 위탁수수료 조정 방안 등에 대하여 논의하였으나 이해관계자간에 의견이 일치하지 않아 아무런 합의 없이 종료되었다. 25 각 안건별 이해관계자들의 입장은 아래 <표 3> 각 란의 기재와 같이 도매시장법인은 정률제로 표준하역비를 산정하고 그 비율만큼 위탁수수료율을 조정하자는 입장인 반면, 출하자 등은 정액제로 표준하역비를 산정하고 현행 품목별 하역비 수준 이내에서 위탁수수료를 조정하자는 입장이었다. 3차 회의시 이해관계자들은 규격출하품의 기준에 대하여 '전 품목’으로 합의하였으나, 4차 회의시 도매시장법인들이 완전규격출하품부터 단계적으로 시행하자는 수정안을 제안하고 출하자는 이에 반발함으로써 회의는 합의 없이 결렬되었다. <표 3> 각 안건에 대한 이해관계자별 입장 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777301" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>28</각주>(2) 표준하역비 제도 시행 26 공사는 2001. 12. 21. 청과부류에 대한 표준하역비 제도 시행방안을 확정하였는바, 그 주요 내용은 아래 <표 4> 기재와 같이 완전규격출하품을 포함한 포장출하품(96개 품목)<각주>29</각주>을 대상으로 2002. 1. 1.부터 분기별로 단계적으로 시행하는 것으로, 동 방안에는 규격출하품의 범위 및 표준하역비 제도 시행시기만이 언급되어 있고, 그 동안 표준하역비 시행협의회에서 논의했던 하역주체 운영형태, 표준하역비 산정방법, 위탁수수료 조정 등에 관한 사항은 포함되어 있지 않았다. <표 4> 표준하역비 단계별 시행방안 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777303" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 27 상기와 같이 표준하역비 제도의 시행으로 표준하역비를 도매시장법인이 부담하게 됨에 따라 피심인들은 그 구체적인 부담방안을 협의하는 과정에서 위탁수수료 조정방안을 논의하게 되었다. 나) 합의 28 2002. 4. 1.부터 표준하역비 제도의 2단계가 시행되었지만 농협중앙회를 제외한 동화청과, 서울청과, 중앙청과 및 한국청과 등 피심인 4개사는<각주>30</각주>표준하역비를 위탁수수료에 포함시키지 않고, 종전처럼 출하자로부터 위탁수수료 이외에 별도로 하역비를 받아서 하역노조에게 지급하였다. 29 이에 공사는 2002. 4. 6. 동화청과, 서울청과, 중앙청과 및 한국청과 등 피심인 4개사에 대하여 위탁수수료 이외에 하역비를 별도로 징수함으로써 농안법상 개설자가 정한 규격출하품에 대한 표준하역비의 부담을 이행하지 않았다는 이유로 경고처분을 하였다.<각주>31</각주>. 30 이후, 동화청과, 서울청과, 중앙청과, 한국청과 및 대아청과 등 피심인 5개사(이하 2002년 위탁수수료 결정행위에서의 '피심인들’이란 이들 5개사를 말한다)의 대표자들은 2002. 4. 8. 도매시장법인협회 회의실에서 표준하역비 대상 품목에 대한 위탁수수료를 '거래금액의 4%’에 '정액 표준하역비(기존의 하역비를 말한다)’를 더한 금액으로 결정하기로 합의하였다. 다) 실행 31 피심인 동화청과, 서울청과, 중앙청과는 2002. 4. 8.부터, 피심인 한국청과는 2002. 4. 9.부터 표준하역비 2단계 시행 대상인 과실류 19개 품목에 대하여 피심인들이 합의한 내용대로 거래금액의 4%에 정액 표준하역비를 더한 금액을 위탁수수료로 출하자에게 부과하였다. 32 한편, 피심인 대아청과는 표준하역비 4단계 시행일인 2002. 10. 1.부터 일부 포장출하품<각주>32</각주>에 대하여 동화청과, 서울청과, 중앙청과 및 한국청과 등 피심인 4개사와 동일한 방식으로 위탁수수료를 조정하였으나, 거래금액의 약 80%를 차지하는 무, 배추, 양배추에 대하여는 2002. 8. 15.자로 위탁수수료를 '거래금액의 4% + 정액표준하역비’ 에서 '거래금액의 5% + 정액표준하역비’로 변경하고, 2004. 2. 1. 다시 양배추에 대하여 '거래금액의 5% + 정액표준하역비’에서 '거래금액의 7%’로 변경하였다.<각주>33</각주>33 하역비는 표준하역비 제도 시행 이후 표준하역비 대상 품목인지 여부와 관계없이 2003년부터 3년에 한 번씩 하역노조, 출하자 및 도매시장법인 간에 협의를 통하여 인상되었고, 대아청과, 동화청과, 서울청과, 중앙청과 및 한국청과 등 피심인 5개사는 이러한 인상된 하역비가 표준하역비 대상 품목의 하역비(표준하역비)인 경우 이를 위탁수수료에 포함하여 징수하였다. 34 위와 같은 사실은 공사의 청과부류 표준하역비 시행방안(심사보고서 소갑 제8호증<각주>34</각주>), 2001. 11. 8.자 표준하역비제도 관련 도매시장법인의 입장 관련 공문(소갑 제9호증), 서울청과 권☆☆의 진술조서(소갑 제10호증), 표준하역비 제도 시행 관련 한국농수산물도매시장법인협회 가락시장지회의 공문(소갑 제11호증), 공사의 표준하역비 시행 업무검사결과 중간보고(소갑 제12호증) 및 표준하역비 시행관련 법규위반 도매시장법인 조치계획(소갑 제13호증), 서울청과 김★★ 진술조서(소갑 제14호증), 2002. 4. 8.자 공사 지휘보고 문건(소갑 제15호증), 공사 손○○ 진술조서(소갑 제16호증), 동화청과 이♤♤ 진술조서(소갑 제17호증), 중앙청과 이♠♠ 진술조서(소갑 제18호증), 2002. 4. 9.자 공사 지휘보고 문건(소갑 제19호증), 피심인 동화청과의 상장수수료 징수방법 변경 안내(소갑 제20호증), 대아청과 이♡♡ 진술조서(소갑 제21호증), 하역 노임 협정서(소갑 제22호증), 피심인별 정산내역서(소갑 제23호증), 한국청과 오♧♧ 진술조서(소갑 제24호증) 등을 통하여 확인된다. 2) 2012년도 위탁수수료 유지행위 35 서울가락 도매시장 개설자인 서울시는 도매시장법인에 대한 2012년도 업무검사를 실시한 후, 2012. 8. 9. 공사에게 피심인들의 현행 변동수수료(정률수수료 4% + 정액 표준하역비) 체계를 2012. 12. 31.까지 정률제의 단일 수수료체계로 전환하고, 표준하역비 비율은 최근 3년간 평균 표준하역비율을 적용하라는 내용의 시정명령을 통보하였다.<각주>35</각주>36 이에 공사는 2012. 8. 10. 상기 서울시의 시정명령 사항을 피심인들(농협중앙회의 농협가락공판장을 포함한 가락시장의 6개 도매시장법인을 말한다. 이하 2012년 행위에서의 '피심인들’이란 이들 6개사를 말한다)에게 통보하면서, 2012. 8. 31.까지 개선안을 제출토록 요청하였고, 피심인들은 정률제의 단일 수수료 체계는 출하자와의 협의과정에서 야기될 수 있는 혼란과 고품질 출하자들의 상대적 불이익 등을 이유로 시행시기의 유보를 요구하며, 시행 여부 및 시기 등의 결정을 위해 이해관계자들이 참여하는 협의체를 구성하여 논의할 것을 건의하였다. 37 이에 대해 공사는 2012. 12. 20. 피심인들에게 시정명령의 이행을 촉구하면서, 시행유보 결정 등을 논의하기 위한 협의체의 구성은 적절치 않으며, 2012. 12. 24.에 시정명령 추진상황 점검회의(3차)를 개최할 예정이니 피심인별로 단일 수수료 체계 도입을 위한 추진방안과 일정 등의 자료를 지참하여 참석토록 통지하였다. 38 피심인들은 2012. 12. 21. 중앙청과 사무실에서 실무자회의를 개최하여 2012. 12. 24. 공사의 시정명령 추진상황 점검회의시의 대응방안에 대하여 논의하고, 아래 <표 5> 기재와 같이 공사 주관 점검회의시 '법인의 기존의 입장을 통일적으로 유지’하기로 하였다. <표 5> 2012. 12. 21 피심인들의 실무자회의 결과 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777305" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 39 이후 피심인들은 2013. 1. 16. 대표자회의를 통하여 공사의 단일수수료 체계 요구에 공동으로 대응하기로 하고, 2013. 1. 17. 한국농수산물도매시장법인협회 가락시장지회(이하 '도매시장협회가락지회’라 한다) 명의로 공사에게 위탁수수료 체계의 변경은 고단가 출하자의 상대적 불이익, 출하자들과 협의과정에서의 혼란 등의 문제가 예상되므로 공사, 도매시장법인 등으로 '협의체’를 구성하여 그 시행 여부 등을 결정하자는 내용의 공문을 발송하였다. 40 위와 같은 사실은 동화청과 이♤♤의 진술조서(소갑 제17호증), 대아청과 이♡♡의 진술조서(소갑 제21호증), 서울시의 2012년 도매시장법인 업무검사결과 행정처분에 대한 시정조치(소갑 제25호증), 서울청과 이⊙⊙의 진술조서(소갑 제26호증), 동화청과ㆍ서울청과의 2012. 8. 31.자 표준하역비 운영 개선 계획(동화청과 및 서울청과의 소을 제30호증), 공사의 2012. 12. 20.자 시정명령 조치요구사항 추진사항 점검회의 공문(동화청과ㆍ서울청과의 소을 제31호증), 피심인들의 2012. 12. 21. 실무자회의 자료(소갑 제27호증), 피심인들의 2013. 1. 16. 대표자회의 자료(소갑 제28호증), 서울청과 김▣▣의 진술조서(소갑 제29호증), 도매시장법인협회가락지회의 시정명령에 대한 추진실적 제출 요청 관련 공문(소갑 제31호증) 등을 통하여 확인된다. 3) 판매장려금 요율 인상행위 가) 공동행위의 배경 41 중도매인 단체인 (사)한국농산물중도매인연합회서울지회(이하 '한중연서울지회’라 한다)는 2003. 12. 1.부터 2006. 6. 1.까지 총 5차례에 걸쳐 도매시장법인가락지회에 도매시장법인과 중도매인간에 체결되어 있는 거래약정서의 개정을 위한 협상을 요구하였다. 42 한중연서울지회는 거래약정서를 개정하여 판매장려금 요율을 위탁수수료의 150/1,000(0.6%<각주>36</각주>)<각주>37</각주>으로 명시하자고 요구하였으나, 도매시장법인가락지회는 거래약정서의 개정을 위한 협상은 각 개별 도매시장법인과 해당 중도매인간의 문제라는 이유로 협상에 응하지 않았다. 43 이에 한중연서울지회는 2006. 6. 1. 도매시장법인가락지회에 5차 협상을 요구를 하면서 이번에도 협상 요구에도 응하지 않을 경우 단체행동에 돌입할 수밖에 없다는 내용을 통보하였고, 도매시장법인가락지회가 5차 협상요구에도 응하지 않자, 한중연서울지회에 속해 있는 가락시장중도매인조합장협의회(이하 '가락시장중도매인협의회’라 한다)는 2006. 7. 14. 거래약정서 개정을 위한 교섭을 재촉구하며, 협상요구에 불응할 경우 강력한 후속대책을 마련한다는 내용을 도매시장법인가락지회 및 도매시장법인들에게 통보하였다. 44 도매시장법인들이 계속하여 가락시장중도매인협의회의 교섭요구에 응하지 않자, 가락시장중도매인협의회는 2006. 8. 3. '도매시장법인 규탄 및 가락시장 전 중도매인 총궐기대회’ 집회를 개최하겠다고 통보하였으며, 실제로 가락시장 중도매인들은 2006. 8. 22.에 가락시장 내 무ㆍ배추 경매장 앞에서 총 궐기대회를 개최하였다. 45 궐기대회에도 불구하고 도매시장법인들이 교섭에 응하지 않자, 가락시장중도매인협의회는 2006. 8. 30. 도매시장법인들에게 2006. 9. 2.부터 외상거래금액의 입금을 유보하고 나아가 물품 이송거부 등의 조치를 하겠다고 통보하였다. 나) 합의 46 동화청과, 서울청과, 중앙청과 및 한국청과 등 피심인 4개사는 2006년 5월경 중도매인들의 판매장려금 관련 거래약정서 개정 요구에 대하여 대표자 및 실무자협의회를 통해 대응방안을 공동으로 논의하고, 각 도매시장법인별로 주거래 중도매인을 설득하는 방안을 추진하기로 하였다. 47 그러나, 가락시장중도매인들이 2006. 8. 22. 집회를 개최하고 2006. 9. 2.부터 도매시장법인에 대한 외상거래 금액의 입금을 중지하자, 동화청과, 서울청과, 중앙청과 및 한국청과 등 피심인 4개사<각주>38</각주>(이하 판매장려금 요율 인상행위에서의 '피심인들’이란 이들 4개사를 말한다)의 대표자들은 중도매인측의 요구를 수용하는 것이 불가피하다는 데에 공감대를 형성하고, 2006. 9월경 서울청과 회의실에서 중도매인에게 지급하는 판매장려금 요율을 거래금액의 0.55%에서 0.6%로 인상하기로 합의하였다. 다만, 입금조건과 인상시기는 각 피심인들이 상황에 따라 자율적으로 결정하기로 하였다. 다) 실행 48 피심인들은 아래 <표 6> 기재와 같이 2006년 12월경부터 거래금액의 0.6%를 판매장려금으로 중도매인에게 지급하였으며, 현재까지 동일한 비율을 유지하고 있다. <표 6> 피심인 4개사의 판매장려금 인상내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777307" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 49 위와 같은 사실은 서울청과 권☆☆의 진술조서(소갑 제10호증), 동화청과 이♤♤의 진술조서(소갑 제17호증), 한중연서울지회의 거래약정서 개정을 위한 5차 교섭요구 공문(소갑 제32호증), 가락시장중도매인협의회의 약정서개정을 위한 교섭 재촉구 공문(소갑 제33호증)과 교섭불응에 대한 후속조치 통고 공문(소갑 제34호증) 및 거래약정 개정을 위한 교섭 재요구 공문(소갑 제35호증), 피심인들의 중도매인 요구사항 검토(소갑 제36호증) 및 한중연 요구에 대한 대응방안 검토(소갑 제37호증), 서울청과의 판매장려금 지급규정(소갑 제38호증), 동화청과의 판매장려금 지급률 변경 기안문(소갑 제39호증), 중앙청과의 중도매인 장려금 지급규정(소갑 제40호증), 한국청과의 이사회 회의록(소갑 제41호증) 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. 상품 또는 용역의 거래조건이나, 그 대금 또는 대가의 지급조건을 정하는 행위 3. ∼ 9. (생략) ②～⑤ (생략) 2) 법리 50 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 51 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다<각주>39</각주>. 52 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 행위 53 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품이나 용역의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위를 말한다. 여기서 말하는 가격은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지불하여야 하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함 된다<각주>40</각주>. 54 '가격결정행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 결정대상이 되는 가격은 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다<각주>41</각주>. 55 법 제19조 제1항 제2호에서 규정하는 '상품 또는 용역의 거래조건이나, 그 대금 또는 대가의 지급 조건을 공동으로 정하는 행위’에 있어서 '거래조건’이란 상품 또는 용역의 품질, 거래의 장소, 거래의 방법, 운송 조건 등과 같이 상품 또는 용역의 거래와 관련된 조건을 의미한다. '대금 또는 대가의 지급 조건’이란 지급 수단, 지급 방법, 지급 기간 등과 같이 대금 또는 대가의 지급과 관련된 조건을 의미한다.<각주>42</각주>나) 경쟁제한성 (1) 관련 시장 56 법 제19조 제1항에서 정한 부당한 공동행위에 해당하는지를 판단할 때에는 먼저 그 전제가 되는 관련시장을 획정하여야 하고, 관련 시장을 획정할 때에는 거래대상인 상품의 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매행태는 물론 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 형태, 사회적ㆍ경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여야 한다<각주>43</각주>. (2) 경쟁제한성의 의미 57 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 58 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다<각주>44</각주>. 59 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다<각주>45</각주>. 다. 피심인들 행위의 위법여부 1) 2002년 위탁수수료 결정행위의 위법 여부 가) 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 합의의 존재 여부 60 위 2. 가. 1)에서 인정된 사실과 근거 자료들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 대아청과, 동화청과, 서울청과, 중앙청과 및 한국청과 등 피심인 5개사의 대표자들은 2002. 4. 8. 도매시장법인협회 회의실에서 표준하역비 대상 품목의 포장출하품에 대한 '위탁수수료’를 기존의 위탁수수료율(거래금액의 4%)에 정액 표준하역비를 더한 금액으로 부과하기로 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 합의의 대상인 위탁수수료는 도매시장법인이 출하자로부터 위탁받은 출하품을 판매해 주고 그 반대급부로 지급받은 경제적 대가인 가격에 해당하므로 피심인들의 위탁수수료 결정행위는 법 제19조 제1항 제1호의 합의에 해당한다. 나) 경쟁제한성 판단 61 피심인들은 출하자로부터 농산물의 판매를 위탁받아 중도매인들에게 경매 등을 통하여 판매하는 사업자들이고, 이 사건의 공동행위는 농산물위탁판매와 관련된 것이므로 관련 상품시장은 농산물도매시장이다. 62 농산물도매시장에서 2016년말 기준 피심인들<각주>46</각주>의 시장점유율은 전국 법정도매시장에서 36.5%, 서울경인지역 법정도매시장에서 65.4%, 서울가락 도매시장에서는 100%를 차지하고 있다. 63 피심인들 행위의 경쟁제한성에 대하여 살펴보면, 피심인들이 개별적으로 거래하는 출하자들로부터 받는 위탁수수료 요율을 공동으로 합의하여 결정ㆍ실행함으로써 ① 피심인들간 서울가락 도매시장 내에서의 독자적인 의사결정, 경쟁능력, 경쟁동기가 장기간 제한되어 경쟁제한 효과가 발생할 가능성이 매우 크고, ② 피심인들이 위탁수수료 요율의 차별화를 배제하여 피심인들간의 경쟁을 제한함과 동시에 출하자의 거래상대방(피심인들) 선택권을 제한함으로써 출하자간의 자유로운 경쟁을 부당하게 제한하는 행위라 할 것이므로 경쟁제한성이 인정된다. 다) 공정거래위원회의 인가 64 피심인들은 위 2. 가. 1)의 행위사실과 관련하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 라) 소결 65 피심인들의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 해당하여 위법하다. 마) 피심인들의 주장에 대한 검토 (1) 피심인들의 합의는 가격결정행위가 아니라는 주장 관련 66 피심인들은 정부가 추진하는 표준하역비 제도를 시행하기 위해서는 위탁수수료 징수방식으로 정액제 또는 정률제 중 어느 하나를 선택할 수밖에 없었고, 이러한 상황에서 표준하역비 시행협의회에서 출하자들이 주장하던 정액제를 수용한 것에 불과하므로 피심인들의 행위는 제도 시행방식과 관련한 선택의 문제이었지 가격결정행위는 아니라고 주장한다. 67 살피건대, 표준하역비 시행협의회의 논의내용은 정률제 또는 정액제 등 '위탁수수료 징수방식’에 관한 논의이었지 개별 사업자가 결정해야할 위탁수수료 요율을 일률적으로 결정하자는 것은 아니었다. 또한, 정액제를 선택하는 경우에도 표준하역비 전액을 출하자에게 부담시킬 것인지, 아니면 그 중 일부는 자신이 부담할 것인지는 피심인들이 독자적으로 결정하여야 함에도 불구하고 피심인들은 합의를 통하여 표준하역비 전액을 출하자에게 부담시키는 방식으로 동일하게 위탁수수료를 결정하였고, 동 위탁수수료는 피심인들이 출하자로부터 농산물의 위탁판매에 대한 대가로 지급받은 것이므로 피심인들의 위탁수수료 결정행위는 법 제19조 제1항 제1호의 가격결정행위에 해당된다. (2) 피심인들의 행위는 법령 또는 행정지도에 따른 정당한 행위라는 주장 관련 68 피심인들은 위탁수수료 정액제 수용행위는 농안법 제78조<각주>47</각주>에 따라 위탁수수료를 심의ㆍ결정하는 '시장관리운영위원회’와 동일한 기능을 수행한 '표준하역비 시행협의회’에서 도출된 결론을 수용한 것이므로 '농안법에 따른 정당한 행위’에 해당된다고 주장한다. 또한 피심인들은 농림부는 2001년 7월 협의체를 통하여 표준하역비 시행 방안을 마련할 것을 지시하였고, 공사는 표준하역비 시행협의회에서 출하자들이 정액제를 주장하자 피심인들에게 정액제 수용을 요구하여 피심인들이 이에 따른 것이므로 '정부의 행정지도에 따른 정당한 행위’라고 주장한다. 69 살피건대, 표준하역비 시행협의회는 농안법상의 공식 기구가 아닌 임시적으로 만든 협의체에 불과하고, 앞서 살펴본 것과 같이 4차례에 걸쳐 회의를 개최하였으나 동 회의에서 최종적으로 합의가 이루어 진 것은 없다. 한편 농안법에서 규정하고 있는 시장관리운영위원회는 도매시장 내 이해관계자의 의견을 반영하여 시장 개설자가 위탁수수료의 한도를 결정하는데 도움을 주기 위한 사항 등을 심의ㆍ결정할 뿐이지, 개별 사업자가 결정하여야 할 위탁수수료를 결정할 권한은 없기 때문에 설혹 표준하역비 시행협의회가 시장관리운영위원회와 동일한 역할을 수행하였다고 보더라도 이는 농안법에 따른 정당한 행위라고 볼 수 없다<각주>48</각주>. 70 또한, 농림부의 2001년 7월 '도매시장 표준하역비 부담방안’ 지침은 표준하역비 제도가 조기에 정착할 수 있도록 이해관계자에게 충분히 설명하고 공감대를 형성하기 위해 표준하역비 시행협의회를 구성하고, 시장 개설자가 위탁수수료를 조정하더라도 수수료는 감소되는 기존 하역비 수준 이내에서 조정하라는 것일 뿐, 개별 사업자들이 결정할 위탁수수료를 협의회에서 정하도록 한 것은 아니다.<각주>49</각주>71 공사가 2001. 12. 21. 도매시장법인 등 이해관계자들에게 보낸 '청과부류 표준하역비 제도 시행방안 시달’ 공문<각주>50</각주>및 2002. 4. 6. 도매시장법인협회 가락지회에게 보낸 '표준하역비 시행관련 건의에 대한 회신’ 공문<각주>51</각주>의 내용을 살펴보면, 공사는 농림부의 지침에 따라 협의회를 구성하여 표준하역비 제도 시행을 위한 이해관계자들의 의견을 수렴하고 그 가이드라인을 제시하고자 하였을 뿐, 개별 사업자들이 결정하여야 할 위탁수수료 요율을 일률적으로 정하도록 한 것은 아니었다. 72 설혹, 피심인들의 위탁수수료 결정행위가 농림부 또는 공사의 행정지도에 따른 것이었다고 하더라도, 농림부 및 공사는 도매시장법인들의 권한에 속하는 위탁수수료를 직접 결정하거나 지시할 법적 권한은 없으므로 피심인들의 행위에 대한 위법성이 조각되지는 않는다.<각주>52</각주>(3) 경쟁제한성이 없다는 주장 관련 73 피심인들은 도매시장법인의 경쟁력은 우수한 중도매인과 경매사를 확보하여 경락가격을 높은 수준으로 유지하는 것에 있지, 위탁수수료는 유효한 경쟁수단이 아니므로 위탁수수료 결정행위는 경쟁제한성이 없고, 피심인들의 행위로 인해 오히려 표준하역비 제도의 조기 정착 및 출하자 부담경감 등 표준하역비 제도의 효율성이 크게 제고되었으며, 위탁수수료 한도인 7% 초과 부분은 도매시장법인들이 부담하게 되므로 경쟁제한 의도나 부당이득이 존재하지 않는다고 주장한다. 74 살피건대, 경락가격을 높이려면 우수한 품질의 출하품을 보유한 출하자를 확보하는 것이 중요하고, 이를 위해서는 위탁수수료를 경쟁 사업자보다 낮게 책정할 필요가 있으므로 위탁수수료는 중요한 경쟁수단에 해당된다.<각주>53</각주>75 또한, 피심인의 행위로 서울가락 도매시장내의 위탁수수료가 장기간 고정되어 피심인들은 경쟁 없이 안정적으로 수익을 확보할 수 있었던 반면, 출하자들은 거래금액이 증가하면 수수료가 인하될 가능성이 있었으나 이를 향유하지 못하였고<각주>54</각주>, 피심인들이 증가하는 하역비를 그대로 위탁수수료 명목으로 징수함에 따라 출하자 부담 경감이라는 표준하역비 제도의 도입 취지가 유명무실해졌으므로 피심인들의 주장은 이유 없다. (4) 처분시효의 경과 주장 관련 76 피심인 동화청과 및 중앙청과는 표준하역비 2단계(2002. 4. 1., 과실류 19개 품목)의 시행 이후 위탁수수료율이 법정 최고한도인 7%를 초과하는 사례가 빈번히 나타남에 따라 2002년 9월부터 각 도매시장법인별로 위탁수수료 징수방식 개선안을 검토하여 품목별 정률제로의 변경안을 마련한 후 2002년 12월에 이를 공사에 제출하였고, 이후 이를 시행할 계획이었으므로 피심인의 행위는 개선안을 검토한 2002년 9월에 파기되어 처분시효가 경과하였다고 주장한다. 77 살피건대, 피심인들의 위탁수수료 징수방식 개선안 검토는 공사가 이중수수료 체계에 따른 출하자들의 혼란을 방지하기 위하여 '품목별 정률제’로의 전환 검토를 요구<각주>55</각주>하고, 피심인들도 위탁수수료 7% 초과 부담금을 해소하기 위하여 마련한 것으로서 동 개선안은 결국 시행되지 못하였고<각주>56</각주>, 피심인들 중 누구도 다른 사업자에게 합의 탈퇴의 의사를 표시한 사실이 없으며, 합의한 위탁수수료의 수준이나 징수방식에는 전혀 변경이 없었으므로 개선안을 검토하였다는 이유만으로 담합행위가 파기되었다고 볼 수 없다.<각주>57</각주>78 한편, 피심인 대아청과는 2002. 8. 15. 전체 거래금액의 약 80%를 차지하는 무ㆍ배추ㆍ양배추의 위탁수수료를 '거래금액의 4% + 정액표준하역비’에서 '거래금액의 5% + 정액표준하역비’로 변경하였고, 2004. 2. 1.자에는 양배추에 대해 '거래금액의 7%’의 단일 정률제 방식으로 변경하는 등 합의내용과 다르게 위탁수수료 체계를 변경하였으므로 2002. 8. 15.자 또는 늦어도 2004. 2. 1.자로 합의에서 탈퇴하여 처분시효가 경과하였다고 주장한다. 79 살피건대, 대아청과는 2002. 4. 8. 합의 이후 2002. 8. 15. 및 2004. 2. 1.자로 거래금액의 약 80%를 차지하는 무ㆍ배추ㆍ양배추의 위탁수수료를 당초 합의한 내용과 다르게 독자적으로 결정함으로써 합의를 파기한 것이 인정되므로 대아청과에 대해서는 2004. 2. 1.일을 종기로 본다. 이에 따라 대아청과의 위탁수수료 결정 합의 행위는 2009. 2. 1.자로 처분시효가 경과하였음이 인정된다. 2) 2012년 위탁수수료 유지행위의 위법 여부 80 위 2. 가. 2)에서 인정된 사실 및 근거자료들에 비추어 보면, 피심인들이 2012. 12. 21. 실무자회의에서 기존의 통일된 입장을 유지하기로 하고, 2013. 1. 16. 대표자회의에서 서울시 및 공사의 요구에 공동 대응하기로 한 것은 서울시 및 공사가 기존 위탁수수료의 이중수수료체계(정률 + 정액)를 정률제의 단일수수료체계로 변경하라는 요구에 대한 대응 즉, '위탁수수료 징수방식’의 변경 요구에 대한 대응 방안으로 보이지, 피심인들이 2002. 4. 8. 합의한 '위탁수수료 요율 수준’을 그대로 유지하자고 합의한 것으로 보기는 어렵고, 달리 이를 입증할 만한 증빙자료도 없으므로 피심인들의 2012년 위탁수수료 유지 혐의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 위반된다고 보기 어렵다. 3) 판매장려금 요율 인상행위의 위법 여부 가) 법 제19조 제1항 제2호에 해당하는 합의의 존재 여부 81 위 2. 가. 3)에서 인정된 사실과 근거자료들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 동화청과, 서울청과, 중앙청과 및 한국청과 등 피심인 4개사의 대표자들은 가락시장중도매인들이 2006. 8. 22. 집회를 개최하고 2006. 9. 2.부터 도매시장법인에 대한 외상거래 금액의 입금을 중지하자 중도매인측의 요구를 수용하는 것이 불가피하다는 데에 공감대를 형성하고, 2006년 9월경 서울청과 회의실에서 중도매인에게 지급하는 판매장려금 요율을 거래금액의 0.55%에서 0.6%로 인상하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 판매장려금은 도매시장법인이 출하품에 대한 구매를 장려하고 중도매인의 도매시장법인에 대한 외상미수금 납입을 촉진하는 성격으로서 상품 또는 용역의 거래조건이나 그 대금 또는 대가의 지급조건에 해당하므로 피심인들의 판매장려금 요율 인상행위는 법 제19조 제1항 제2호의 합의에 해당한다. 나) 경쟁제한성 판단 82 피심인들의 판매장려금 요율 인상 행위는 앞서 위탁수수료 결정행위의 경쟁제한성에서 살펴본 바와 같이 ① 피심인들 사이의 독자적인 의사결정, 경쟁능력, 경쟁동기가 장기간 제한되어 경쟁제한 효과가 발생할 가능성이 크고, ② 피심인들이 판매장려금 요율의 차별화를 배제하여 피심인들간 경쟁을 제한함과 동시에 중도매인들의 거래상대방(피심인들) 선택권을 제한함으로써 중도매인간의 자유로운 경쟁을 부당하게 제한하는 행위라 할 것이므로 경쟁제한성이 인정된다. 다) 공정거래위원회의 인가 83 피심인들은 위 2. 가. 3)의 행위사실과 관련하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 라) 소결 84 피심인들의 위 2. 가. 3)의 행위는 법 제19조 제1항 제2호에 해당하여 위법하다. 마) 피심인들의 주장에 대한 판단 (1) 판매장려금 요율 인상 합의가 존재하지 않는다는 주장 관련 85 피심인들은 심사관이 판매장려금 인상 합의의 일시나 장소, 참석자 등 합의 사실을 입증할 만한 증거를 제시하지 못하고 있고, 피심인별로 인상시점 및 품목별 적용 시기가 달라 합의 사실은 존재하지 않는다고 주장한다. 86 살피건대, 서울청과 권☆☆<각주>58</각주>및 동화청과 이♤♤<각주>59</각주>이 “2006년 9월경 농협가락공판장과 대아청과를 제외한 4개 도매시장법인 대표자들이 중도매인들의 요구를 수용하여 판매장려금 요율을 0.55%에서 0.6%로 인상하기로 합의하였다”고 당시의 상황들을 구체적으로 언급하고 있는 진술서와 동화청과가 작성한 '각 법인별 마감현황 비교’<각주>60</각주>문건에서 피심인 4개사의 판매장려금 지급시 조건 및 장려금 인상시 마감변경 조건 등을 세밀히 파악하고 있다는 점에서 피심인들의 합의 사실은 확인되므로 피심인들의 주장은 이유 없다. (2) 경쟁제한성이 없다는 주장 관련 87 피심인들은 자신들의 경쟁요소는 중도매인들의 적시 대금 납부를 유도하기 위하여 지급하는 담보조건이나 판매장려금 지급조건 등이지 판매장려금은 경쟁요소가 아니고, 판매장려금을 사실상 최고한도(0.6%)까지 인상하였으며, 판매장려금 인상 행위는 중도매인 측과의 협상의 결과인 점 등을 고려할 때 피심인들의 판매장려금 요율 인상 행위는 경쟁제한성이 없다고 주장한다. 88 살피건대, 도매시장법인들이 판매하는 농산물의 조건이 동일ㆍ유사하다면 중도매인의 입장에서는 당연히 판매장려금을 높게 지급하는 도매시장법인의 농산물을 구입할 것이므로 판매장려금은 중도매인의 확보를 위한 가장 중요한 경쟁수단이라는 점, 판매장려금 요율 0.6%는 위탁수수료를 '거래금액의 4%’로만 가정하였을 경우로서 피심인들이 출하자로부터 징수하는 실제의 위탁수수료인 '거래금액의 4% + 정액 표준하역비’를 기준으로 산정하면 최고 한도까지 인상한 것은 아니라는 점, 비록 중도매인측의 협상 요구가 원인이 되어 판매장려금을 인상하였다고 하더라도 사업자들이 합의하여 판매장려금을 동일한 요율로 결정하게 되면 피심인들간의 중도매인 유치경쟁과 중도매인들의 거래상대방 선택권이 제한되는 경쟁제한효과가 발생할 것이므로 피심인들의 주장은 이유 없다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 89 처분시효가 경과한 피심인 대아청과를 제외한 피심인 동화청과, 서울청과, 중앙청과 및 한국청과 등 4개사의 위탁수수료 결정행위와 판매장려금 요율 인상행위에 대하여 동일 또는 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 또한, 피심인 4개사의 위탁수수료 결정행위는 경쟁질서의 저해 효과가 큰 가격 결정행위에 해당하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>61</각주>의 규정에 따라 과징금을 부과한다.<각주>62</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 (1) 위반행위의 기간 (가) 시기 90 부당한 공동행위는 사업자 간의 합의로서 성립하는 바, 이 사건 위탁수수료 결정행위와 관련한 합의는 위 2. 가. 1)항에서 살펴본 바와 같이 피심인들이 2002. 4. 8. 도매시장법인협회 회의실에 모여서 합의하였으므로 2002. 4. 8.을 위반행위의 시기로 본다. (나) 종기 91 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기한 실행행위가 종료된 날이므로 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는, 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고, 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다.<각주>63</각주>92 위탁수수료 결정 합의와 관련하여 피심인들은 명시적 또는 묵시적으로 이 사건 공동행위의 합의를 파기하거나, 독자적인 판단으로 합의내용과 배치되는 행위를 하였음이 인정되지 않으므로 위탁수수료 결정행위의 종기는 이 사건의 심의일인 2018. 5. 30.로 본다. 93 다만, 피심인 서울청과는 2016. 9. 13. 당해 위반행위를 중단하였으므로 2016. 9. 12.을 종기로 본다. 94 피심인별 위반행위의 기간은 아래 <표 7> 기재와 같다. <표 7> 피심인별 법 위반행위 기간 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777309" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (다) 피심인들의 주장에 대한 판단 95 피심인 한국청과는 2014. 10. 20. 도매시장법인가락지회에서 탈퇴하였으므로 2014. 10. 20.이 종기이며, 아무리 늦게 보더라도 2017. 6. 1. 서울시의 조례 개정으로 더 이상 담합행위가 유지되지 못하였으므로 조례가 개정된 2017. 6. 1.에는 위반행위가 종료되었다고 보아야 한다고 주장한다. 96 살피건대, 한국청과는 명시적 또는 묵시적으로 합의를 파기하거나 독자적인 판단으로 합의내용과 배치되는 행위를 한 사실은 없기 때문에 도매시장법인가락지회를 탈퇴하였다는 이유만으로 합의를 파기하였다고 볼 수 없다. 또한, 2017. 6. 1. 개정된 서울시 농수산물도매시장 조례 시행규칙<각주>64</각주>〔별표11〕의 '가락동 농수산물도매시장 청과부류 위탁수수료 징수한도’는 각 품목별(중량별)로 도매시장법인들이 징수할 수 있는 '거래금액의 일정비율’과 '일정액’ 등 위탁수수료의 최고 징수한도만을 정한<각주>65</각주>것으로서, 도시매장법인들은 각 품목별 징수한도의 범위 안에서 자유롭게 위탁수수료를 결정할 수 있으므로 동 조례 시행규칙이 개정되었다는 이유만으로 합의가 파기되었다고 볼 수 없다. (2) 관련매출액의 산정 97 피심인들은 표준하역비 대상 출하품목에 관한 위탁수수료(거래금액의 4% + 정액 표준하역비)에 대하여 합의하였으므로 '법위반 기간 동안의 표준하역비 대상 출하품목에 대한 위탁수수료’를 관련매출액으로 본다. 98 다만, 피심인들은 2002. 11. 11. 공정거래위원회 의결 제2002-289호로 2000년 6월경에 합의한 위탁수수료 요율 등의 부당한 공동행위에 대하여 이미 2002. 9. 30.까지의 거래 기간에 대해서는 과징금 부과 처분을 받은 사실이 있으므로 2002. 4. 8. ∼ 2002. 9. 30. 기간 동안의 매출액은 과징금 부과 대상에서 제외하고 관련매출액을 산정한다. 99 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 8> 기재와 같다. <표 8> 피심인별 관련매출액 산정기간 및 금액 (단위: 천원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777311" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 100 피심인들의 위탁수수료 결정행위는 과징금고시 〔별표〕세부평가 기준표에 따른 점수가 '중대한 위반행위’에 해당하나, 서울가락 농산물도매시장은 각종 규제가 존재하여 일정부분 가격경쟁이 제한되어 있는 점, 이 사건은 표준하역비 제도의 도입에 따라 출하자가 부담하던 하역비를 피심인들이 부담하게 되는 과정에서 발생한 점 등을 고려하여 '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 1.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 101 산정기준은 위 가)의 피심인별 관련매출액에 위 나)의 부과기준율 1%를 곱하여 산정한다. 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 9> 기재와 같다. <표 9> 피심인별 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777291" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (단위: 천원, 부가가치세 제외) 2) 1차 조정 102 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 103 피심인 동화청과 및 서울청과는 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 104 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 10> 기재와 같다. <표 10> 피심인별 2차 조정 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777293" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (단위: 천원, 부가가치세 제외) 4) 부과과징금의 결정 105 피심인들의 위탁수수료 결정 금액은 출하자가 기존에 부담하던 위탁수수료 및 하역비 수준에서 결정된 점, 서울가락 농수산물 도매시장은 각종 규제가 존재하여 일정부분 가격경쟁이 제한된 시장인 점 등을 고려할 때 피심인들이 취득한 이익의 규모나 위반행위가 시장에 미치는 효과 등에 비하여 조정산정기준이 과중하다고 인정되므로 피심인들에 대하여 2차 조정 산정기준에서 10%를 감경한다. 106 이에 따른 피심인별 부과과징금(과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.의 규정에 따라 백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 11> 기재와 같다. <표 11> 피심인별 부과과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122777295" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (단위: 천원, 부가가치세 제외) 4. 결론 107 피심인 동화청과, 서울청과, 중앙청과, 한국청과의 위 2. 가. 1)의 행위 및 3)의 행위는 각각 법 제19조 제1항 제1호 및 제2호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 위 2. 가. 1)의 행위에 대한 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하고, 피심인 대아청과의 위 2. 가. 1)의 행위는 대아청과가 합의를 파기하여 법<각주>66</각주>제49조 제4항의 규정에 의한 처분시효가 경과하였으므로 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(이하 '사건절차규칙’이라 한다) 제46조 제1항을 적용하고, 피심인들(7개 도매시장법인)의 위 2. 가. 2)의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 위반된다고 보기 어려우므로 법 제45조 제1항, 제55조의2 및 사건절차규칙 제47조 제1항을 적용하여 주문과 같이 의결한다.