서울경인아스콘공업협동조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 피심인은 서울ㆍ경기ㆍ인천 지역에서 아스콘 제조업을 영위하는 자들이 아스콘 제조업의 건전한 발전과 공동의 이익을 증진할 목적으로 중소기업협동조합법에 근거하여 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 피심인은 중소기업협동조합중앙회 및 한국아스콘공업협동조합연합회<각주>1</각주>에 속한 단체로서 이사장을 포함 13인의 임원을 두고 있으며, 주요 의사결정은 총회와 이사회 등을 통해 이루어지고 있다. 2009년 5월 현재, 서울ㆍ경기ㆍ인천 지역의 아스콘 제조업자는 총 57개사로 이들 모두가 피심인 조합의 구성사업자로 가입<각주>2</각주>되어 있다. 피심인의 일반현황은 <표-1>과 같다. <표-1> 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732597" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (단위 : 천 원, 명) * 출처 : 피심인 제출 자료 다. 시장구조 및 실태 1) 아스콘 개요 및 특성 아스콘은 아스팔트 콘크리트를 줄인 명칭이며, 아스팔트(asphalt)와 굵은 골재(자갈: aggregate), 잔골재(모래: sand) 또는 포장용 채움재(필러, 석분 : mineral filler)를 가열하거나 상온에서 혼합한 것으로 도로포장이나 주차장 등에 주로 사용되고 있으며, 사용목적이나 용도, 기능, 공법에 따라 <표-2>과 같이 여러 종류로 구분된다. <표-2> 아스콘의 종류 및 용도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732599" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처 : 한국아스콘공업협동조합 아스콘은 다른 공산품과는 달리 적정한 온도(120 ~ 140℃)를 유지해야 하는 한시성, 비저장성의 생산품이기 때문에 적정한 온도 유지를 위해 통상 운반시간이 90분 정도 소요되는 거리(40 ~ 50㎞) 이내에서 공급이 이루어져야 하는 공급권역의 제한을 받는다. 이러한 사정으로, 아스콘 제조업은 특정한 곳에 시설을 집중하지 않고, 공급권 지역 내의 수요에 적합한 소기업이 분산ㆍ존치되어야 하는 특성으로 인해 주로 중ㆍ소규모의 업체들이 제조. 판매활동에 참여하고 있으며, 초기 투자자금이 약 10억원 내외로서 시장진입이 비교적 수월한 편이다. 2) 아스콘 시장현황 아스콘 시장은 거래계약 당사자를 기준으로 관수시장과 민수시장으로 이원화되어 있다. 관수시장은 공공기관의 수요에 의해 조달청의 입찰공고 및 낙찰자와의 계약을 통해 아스콘이 거래되는 시장이며, 민수시장은 수요자인 일반건설업체 및 도로포장업체와 공급자인 아스콘제조업체와의 개별계약에 따라 거래되는 시장이다. 관수시장과 민수시장의 아스콘 생산량 비중은 55 : 45 정도이다.<각주>3</각주>관수시장의 아스콘 가격이 민수시장의 아스콘 가격보다 낮은 경향이 있지만, 안정적으로 현금을 확보할 수 있다는 장점 때문에 아스콘 제조업체들은 관수 아스콘 공급을 선호하는 편이다. 서울ㆍ경기ㆍ인천 지역의 아스콘 생산량 및 가동률 현황은 <표-3>와 같다. <표-3> 연도별 생산량 및 가동률 현황 (단위 : 천 톤, 개, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732601" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 3) 가격 결정체계 아스콘 판매단가에는 아스팔트, 벙커C유, 골재, 운반비, 기타 경비 등이 포함되며, 아스팔트가 판매단가의 약 40%, 골재가 약 25%를 차지하고 있다. 관수 아스콘 가격은 2007년 이전에는 단체수의계약<각주>4</각주>에 의해 단가가 결정되었으나, 동 제도가 폐지되면서 2007년부터 희망수량경쟁입찰<각주>5</각주>을 통하여 아스콘 판매단가가 결정되고 있다. 민수 아스콘 가격은 민간 건설업체 및 도로포장업체 등과 아스콘 제조업체간의 개별 계약을 통하여 단가가 결정된다. 관수 아스콘 가격은 입찰 과정에서 민수 아스콘 가격의 영향을 받기 때문에 아스콘 제조업체들은 관수 아스콘 가격을 인상시킬 의도로 민수단가를 관수단가 보다 높게 책정하여 판매하려는 경향이 강하다. 2. 사실의 인정 및 위법성판단 가. 행위사실 피심인은 다음과 같이 민수 아스콘을 관수 아스콘 가격 이상으로 판매하기로 결정하고, 관수가격 이하로 받는 구성사업자에게는 제재 조치를 취하기로 결의하였다. 피심인은 2008년 초부터 국제 원유가격 폭등으로 아스콘의 주요 원자재인 아스팔트와 골재의 가격이 지속적으로 인상되자 2008. 6. 3. 이사회 및 총회를 개최하여 구성사업자로 하여금 민수아스콘을 관수가격 이상으로 판매하도록 하는 내용의 '원자재 폭등에 따른 아스콘가격 유지ㆍ관리 및 현실화 대책’을 수립하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732603" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표-4> 원자재 폭등에 따른 아스콘가격 유지ㆍ관리 및 현실화 대책(2008. 6. 3.) 피심인은 <표-5>, <표-6>에서 보는 바와 같이 아스콘가격 현실화 대책 이후 임원회의 등을 통해 구성사업자가 민수 아스콘 가격을 결의 내용대로 받고 있는지 지속적으로 감시하였다. <표-5> 임원회의 자료(2008. 8. 8.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732605" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표-6> 권역협의회장 회의자료(2008. 8. 22.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732607" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 법 제26조(사업자단체의 금지행위) ⓛ 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ~ 4. 생략 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다.)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. <개정 2004. 12.31> 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2.~ 8.(생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 법 제26조 제1항 제1호에 의해 사업자단체금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 “가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위”(이하 “가격결정행위”라 함)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 있고, ② 그와 같은 행위가 구성사업자의 의사결정에 경쟁제한적인 영향을 미쳐야 하며, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서의 가격경쟁을 부당하게 제한할 수 있어야 한다. 한편, 위 사업자단체금지행위는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 가격결정행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다고 할 것이고, 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다(대법원 2006. 11. 14. 선고 2004두10319 판결) 2) 위법요건에 해당되는 지 여부 가) 사업자단체 의사에 의한 가격결정행위 존재 여부 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결, 서울고등법원 2000. 10. 10. 선고 2000누1180 판결). '가격결정행위’라 함은 최종 거래가격을 결정하는 행위는 물론 최종 가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격, 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭여하를 불문하고 구성사업자가 최종 가격을 결정하는 기준을 제시하는 행위, 가격의 구성요소에 대해 그 수준이나 한도를 정함으로써 구성사업자로 하여금 실질적으로 가격을 동일하게 결정하게 하는 행위도 모두 포함된다(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결). 사업자단체의 의사는 행위의 전ㆍ후 사정을 종합적으로 고려하여 개별 구성사업자들의 행위가 아니라 당해 사업자단체의 행위로 평가할 수 있으면 충분하다. 피심인은 2008. 6. 3. 이사회 및 총회를 통하여 민수 아스콘 가격을 관수 아스콘 가격 이상으로 받기로 결의하였으므로, 사업자단체 의사에 의한 가격결정행위가 존재함이 인정된다. 나) 구성사업자의 의사결정에 영향을 미쳤는지 여부 사업자단체의 행위가 구성사업자에게 영향을 미쳤는지 여부를 판단함에 있어서는 “구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정”한 것인 이상 반드시 최종 거래단계에서 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없다. 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우 뿐 만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 포함된다(대법원 2002.6.14. 선고 2000두8905 판결). 피심인은 다음과 같은 점을 고려할 때, 구성사업자의 의사결정에 상당한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있다고 할 수 있다. 첫째, 서울ㆍ경기ㆍ인천 지역에서 아스콘 제조업을 영위하는 사업자 전원이 피심인의 조합원으로 가입되어 있다. 둘째, 피심인은 구성사업자들을 대리하여 입찰에 참여할 수 있고, 낙찰받은 관수 아스콘 물량에 대한 배정권 및 대금청구권을 가지고 있어 이를 구성사업자의 제재 수단으로 사용할 수 있다. 셋째, 회원이 피심인의 “사업을 방해”하거나 “정관ㆍ제규약ㆍ제규정 또는 감독관청의 처분에 위반한“ 때에는 제명할 수 있도록 정관에서 규정하고 있다. 넷째, 사업자단체의 구성사업자들은 단체의 구성원으로서 그 단체의 의사결정에 따라야 하는 것이 일반적인 조직체의 속성이다. 이러한 상황에서 피심인은 납품차액 환수, 관급배정 중지 등의 조치를 통하여 결정가격을 위반한 구성사업자를 제재하기로 결의한 점, 구성사업자들로서도 피심인이 정한 가격대로 받는 것이 구성사업자 사이의 과당경쟁을 피할 수 있어 사업상 유리할 것이라는 점 등에 비추어 보면 피심인이 민수 아스콘 가격을 결정ㆍ유지ㆍ변경함으로써 그 구성사업자들의 민수 아스콘 가격 결정에 있어 경쟁기능의 자유로운 행사가 제한되는 영향을 미쳤다 할 것이다. 다) 경쟁제한성 여부 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2005. 1. 27. 선고 2002다42605 판결). 피심인의 위 Ⅱ. 1. 의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때, 서울ㆍ경기ㆍ인천 지역 아스콘 시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위에 해당한다. 첫째, 피심인의 구성사업자가 서울ㆍ경기ㆍ인천 아스콘 시장에서 시장점유율 100%에 이르는 등 시장에서의 가격 및 거래조건 결정에 절대적인 영향을 미칠 수 있다. 둘째, 아스콘은 상품의 특성상 차별화가 쉽지 않고 주로 가격에 의하여 경쟁이 이루어진다. 셋째, 가격 결정행위는 원자재 가격 변동, 개별 사업자 자신의 영업여건 등에 따라 당해 사업자가 스스로 결정할 사안이다. 넷째, 피심인의 가격결정행위는 아스콘 제조업자간의 경쟁을 제한함으로써 궁극적으로 구성사업자들의 수익 감소를 막기 위한 것이므로 경쟁제한 이외에 다른 정당한 목적이 있는 것으로 볼 수 없다. 3. 피심인의 수락내용 피심인이 위 2.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결 론 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체금지행위에 해당하므로 시정명령에 대하여는 법 제27조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.