서울교통공사 발주 승강장스크린도어(PSD) 고장자재 수리 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 삼중테크 주식회사, 주식회사 씨디에이(이하에서 각 피심인을 '삼중테크’, '씨디에이’로 각각 지칭한다.)는 승강장스크린도어 제작 및 설치업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2016. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120695669" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 승강장스크린도어(PSD) 시장의 현황 및 특징 2 승강장스크린도어(PSD: Platform Screen Door)란 지하철 등의 승강장부에 설치되어 승객의 추락 등 안전사고를 예방하고, 열차풍 유입 감소, 방음, 방진 효과를 통해 승강장의 쾌적성을 향상하기 위한 구조물이다. 승강장에 설치되어 평상시에는 닫혀 있지만, 지하철 열차가 도착한 뒤 승객의 탑승을 위해 지하철의 출입문이 열림과 함께 스크린도어의 출입문이 자동적으로 열리고 지하철의 출입문이 닫히면 이에 따라 스크린도어의 출입문이 닫히는 구조를 가지고 있다. 3 국내 PSD 시장 내 사업자로는 현대엘리베이터 주식회사, 지에스네오텍 주식회사, 주식회사 우진산전, 삼중테크, 주식회사 아이콘트롤스, 주식회사 동우자동도어, 주식회사 비츠로시스 등이 있다. 4 PSD의 가장 핵심 구성요소는 도어 간, 또는 도어와 열차 위치를 검지할 수 있는 소프트웨어인바, 이러한 소프트웨어는 범용 기술이 존재하는 것이 아니라 각 PSD 제작 설치회사별로 다른 기술을 보유하고 있으며, 이를 활용하여 소프트웨어를 설계한다. 5 PSD 유지보수 공사의 경우 소프트웨어 호환 등의 문제가 있는 반면 발주 금액은 크지 않아 기술력을 갖춘 대기업보다는 기술력이 부족한 영세업체들이 입찰에 많이 참여하는 특징을 보이고 있다. 다. 이 사건 입찰 개요 1) 사업개요 6 이 사건 사업개요는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 사업개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120695671" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>2</각주>2) 계약방식 7 이 사건 사업에는 계약방법으로 '지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 제9조, 같은 법 시행령 제25조 및 제30조, '지방자치단체 입찰 및 계약집행기준’(행정안전부예규)에 의한 '수의계약’ 방식이 적용되었다. 8 이들 규정에 따르면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 수의계약을 체결하려는 경우에는 2인 이상으로부터 견적서를 받아야 한다. 다만, 추정가격이 2천만원 이하인 공사, 물품의 제조ㆍ구매 및 용역의 경우 등에 해당하면 1인으로부터 받은 견적서에 의할 수 있다. 9 서울교통공사가 2012년 및 2014년 각 발주한 이 사건 사업은 추정가격이 2천만 원 이하인 경우이므로 하나의 사업자만 참가한 경우에도 계약체결이 가능하였다. 10 다만 이러한 계약체결 방식에서도 일단 둘 이상의 사업자들이 참가한 경우에는 '예정가격 대비 90% 이상 최저투찰자’를 낙찰자로 선정하도록 되어 있기 때문에 '다수의 청약자들 중 가장 유리한 청약자와 계약을 체결’하는 경쟁입찰 원칙은 이 사건 사업에도 적용되었다.<각주>3</각주>3) 입찰 추진 일정 11 2012년 '승강장스크린도어(PSD) 고장자재 수리 입찰’은 아래 <표 3>과 같이 진행되었다. <표 3> 2012년 입찰 추진 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120695673" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 12 2014년 '승강장안전문(PSD) 고장자재 수리 입찰’은 아래 <표 4>와 같이 진행되었다. <표 4> 2014년 입찰 추진 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120695675" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의 배경 13 2009년경 주식회사 피에스에스텍(이하 '피에스에스텍’이라 한다.)은 서울교통공사에서 발주한 PSD 신규제작 설치공사를 수주하였는데, 해당 공사 중 PSD 제어시스템 설계 및 제조에 대해서는 주식회사 피에스링크(이하 '피에스링크’라 한다.)에 하도급을 주었다. 그러나 이후 피에스에스텍이 도산하고 해당 공사가 중단됨에 따라, 서울교통공사는 나머지 PSD 신규제작 설치공사에 대한 계약을 삼중테크와 체결하였고, 삼중테크는 해당 공사 중 PSD 제어시스템 설계 및 제조를 피에스링크에 하도급을 주었다. 14 당시 피에스링크의 대표이사는 김○○이었는데, 이후 자금사정이 악화되어 김○○ 사장은 피에스링크를 폐업하였고, 2011년 3월경 씨디에이로 직장을 옮겨 사장<각주>4</각주>으로 근무하였다. 15 이후 2012년 및 2014년에 서울교통공사는 이 사건과 관련한 PSD 고장자재 수리 입찰을 공고하였는데, 해당 입찰은 피에스링크가 2009년경에 설계 및 제조하였던 PSD 제어시스템에 대한 건이었다. 16 이에 따라 씨디에이의 김○○ 사장은 입찰에 참여하기로 결정하였고, 삼중테크의 이○○ 팀장에게 들러리 입찰 참여를 요청<각주>5</각주>하였다. 그리고 이○○ 팀장이 이를 수락함으로써 이 사건 입찰에 있어 사전에 낙찰자 결정 및 투찰가격 합의가 이루어졌다. 나) 합의 내용 17 피심인 씨디에이의 김○○ 사장은 서울교통공사의 2012년 및 2014년 입찰 공고가 난 후 피심인 삼중테크의 이○○ 팀장에게 전화로 들러리 입찰 참여를 요청하면서 삼중테크가 투찰할 금액을 알려주었고, 삼중테크의 이○○ 팀장이 동 요청에 동의함으로써 낙찰자 및 투찰가격 합의가 이루어졌다.<각주>6</각주><각주>7</각주>다) 합의 실행 18 삼중테크의 이○○ 팀장은 씨디에이의 김○○ 사장으로부터 2012년 및 2014년 입찰에 대한 삼중테크의 투찰가격을 전달받고, 들러리 입찰 참여를 위하여 전달받은 금액대로 투찰한 사실이 있다. <표 5> 피심인들의 투찰 현황 및 개찰 결과 (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120695677" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 라) 계약 19 피심인 씨디에이는 서울교통공사와 아래 <표 6>과 같이 계약을 체결하였다. <표 6> 계약 체결 현황 (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120695679" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 근거 20 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 입찰공고문, 과업지시서, 개찰조서 및 계약서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 1-8호증<각주>8</각주>), 피심인들의 진술조서(소갑 제2-1호증 및 제2-2호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>9</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 2) 법리 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>10</각주>23 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 24 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의란 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 25 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 26 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>27 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>12</각주>다. 피심인들 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 28 위 2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 PSD 고장자재 수리 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자와 투찰가격을 결정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 29 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 PSD 고장자재 수리 입찰시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고, 경제적 효율성 증대효과는 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3. 처분 30 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 서울교통공사가 발주한 2012년 및 2014년 PSD 고장자재 수리 입찰에서 사전에 낙찰자와 투찰가격 등을 합의하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위라고 인정되므로, 향후 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 시정명령을 부과한다. 4. 피심인들의 수락내용 31 피심인들은 2017. 8. 16. 위 2. 가.의 인정사실 및 위법성을 모두 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로, 피심인들의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 32 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.