서울메트로 등 2개 공공기관 발주 승강장스크린도어 유지보수 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동진제어기술은 소프트웨어 개발업, 주식회사 동화는 시설물유지보수 등 철골 공사업, 주식회사 삼송은 전기소방통신 공사업, 주식회사 아트웨어는 통신장비 제조업, 그리고 현대엘리베이터 주식회사<각주>1</각주>는 물류자동화설비 설치업 등을 영위하는 사업자들이다.<각주>2</각주>2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2018년말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688215" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 NICE 평가정보(KISLINE) 자료 나. 시장구조 및 실태 1) 승강장스크린도어(PSD)의 종류 및 구조 3 승강장스크린도어(Platform Screen Door, 이하 'PSD’라 한다)란 지하철 등의 승강장부에 설치되어 승객의 추락 등 안전사고를 예방하고, 열차풍 유입 감소, 방음, 방진 효과를 통해 승강장의 쾌적성을 향상하기 위한 구조물이다. 승강장에 설치되어 평상시에는 닫혀 있지만, 지하철 열차가 도착한 뒤 승객의 탑승을 위해 지하철의 출입문이 열림과 함께 스크린도어의 출입문이 자동적으로 열리고 지하철의 출입문이 닫히면 이에 따라 스크린도어의 출입문이 닫히는 구조를 가지고 있다. 4 이러한 PSD는 아래 <그림 1>과 같이 승강장 바닥에서 천장까지 설치되어 승강장과 선로를 완전히 분리시키는 '완전밀폐형’, 승객의 눈높이에서는 밀폐형과 같지만 스크린도어의 윗부분이 천장에 닿지 않는 '반밀폐형’, 스크린도어 구조물이 사람의 키와 비슷하거나 낮은 형태인 '난간형’으로 구분할 수 있다. <그림 1> PSD의 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688237" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 PSD는 ① 열차에 설치되어 PSD 도어와 열차도어를 연동시키는 RF장치<각주>3</각주>, ② PSD 도어에 설치되어 열차 도어의 개폐를 검출하는 광전센서인 열차도어 검출시스템, ③ 기타 서포트용 장치(정위치 거리안내기, HMI<각주>4</각주>, 열차운행정보 LED전광판 등), ④ 안전장치(끼임방지판, 수동개방장치, 비상문, 장애물감지센서<각주>5</각주>, 잠김위치 센서 등)으로 구성된다. 2) 국내 PSD 산업의 연혁 6 국내에서 최초로 설치된 PSD는 2002년 피에스에스테크라는 회사가 코레일의 제안공모에 응하여 광역전철 1호선 인천역에 시범적으로 설치한 소규모 스크린도어이다. 이후 상용화된 최초의 스크린도어는 2004년 광주 1호선 문화전당역, 금남로 4가역에 설치된 것으로 현대엘리베이터가 일본 나브테스코사와 기술제휴를 통해 시공을 담당하였다. 7 국내 PSD 도입 초창기에는 영국 웨스팅하우스, 프랑스 페블리, 일본 나브테스코 등 해외 선진업체가 국내 업체와 기술제휴를 하는 방식으로 PSD 시공, 설치가 이루어졌다. 구체적으로 프랑스 페블리사는 대림아이앤에스와, 일본 나브테스코사는 현대엘리베이터와 기술제휴계약을 체결하였고, 영국 웨스팅하우스사는 에이전트 방식으로 국내에서 사업을 영위하였다. 8 당시 국내 PSD 관련 업체는 약 10여개사로 현대엘리베이터를 선두로 동양에이앤아이, 피에스에스텍, 서윤산업 등이었으나, 국토해양부가 2010년까지 서울지하철 265개 전역에 스크린도어를 설치한다는 방침이 발표되면서 2000년대 중반부터 경쟁이 치열해졌고, 덤핑 등 출혈경쟁도 나타나게 되었다. 3) 국내 PSD 시장의 현황 및 특성 9 국내 PSD 시장은 크게 ① PSD 제작, 설치가 이루어지는 'PSD 제품시장’과 ② 설치된 PSD에 대한 유지보수, 수리, 부품판매 등이 이루어지는 'PSD 서비스 시장’으로 나누어진다. 10 현재 국내 PSD 시장 내 사업자로는 현대엘리베이터, GS네오텍, 우진산전, 삼중테크, 아이콘트롤스, 동우자동도어, 비츠로시스 등이 있고, 포스코 ICT는 2016년 국내 PSD 사업을 중단하였다가 2017년경 국내에서 사업을 재개하였다. 가) PSD 제품 시장 11 2013년 ∼ 2018년 국내 PSD 제품 시장의 규모는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 국내 PSD 제품시장 규모(추정) (단위 : 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688245" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 현대엘리베이터 제출자료 나) PSD 서비스 시장 12 국내 PSD 서비스 시장은 PSD 제품 시장에 비하여 규모가 작으며, 2016년 ∼ 2018년 국내 PSD 서비스 시장의 규모는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 국내 PSD 서비스시장 규모(추정) (단위 : 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688247" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 현대엘리베이터 제출자료 다. 이 사건 입찰의 개요 1) 입찰 개요 13 이 사건 입찰은 서울지하철 1∼4호선의 운영 주체인 서울메트로와 5∼8호선의 운영 주체인 서울특별시도시철도공사(이하 '서울도시철도’라 한다)가 PSD의 유지보수에 필요한 장치 및 설비 등을 구매ㆍ설치하기 위하여 발주한 것이다.<각주>6</각주>14 이 사건 입찰 관련 주요 내용은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 입찰 주요내용 (단위 : 천 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688249" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 입찰 방식 및 낙찰자 결정 방법 15 이 사건 입찰의 입찰방식 및 낙찰자 결정 방법 등은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 입찰 방식 및 낙찰자 결정 방법 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688251" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 3) 입찰 절차 16 이 사건 입찰의 진행 절차는 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688253" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>7</각주>4) 입찰 현황 17 이 사건 PSD 유지보수 관련 장치 및 설비 등의 물품구매 입찰 내역은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 입찰 내역 (단위 : 천 원, 부가세 포함, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688255" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 합의 미참여자는 ( )로 표기함 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 18 피심인 5개사는 서울메트로 및 서울도시철도가 2012년 11월 ∼ 2014년 11월 기간 동안 발주한 이 사건 총 10건의 승강장스크린도어(PSD) 유지보수 입찰에 참여하면서 사전에 피심인 현대엘리베이터가 협력 관계에 있는 나머지 피심인 4개사에 대해 자신의 투찰가격보다 높은 가격으로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고, 각 피심인들이 이에 동의하여 합의내용대로 각각 투찰한 결과 8건의 입찰에서 현대엘리베이터가 낙찰자로 선정되었다. 1) 「PSD 장애물 검지센서 검지신호 제어장치<각주>8</각주>제작구매 설치」 입찰 가) 합의 내용 19 서울메트로는 이 사건 입찰을 발주하기 전인 2012. 11. 12. 같은 종류의 입찰<각주>9</각주>을 발주한 바 있다. 당시 입찰에 현대엘리베이터가 단독으로 참여하여 유찰되었다가 재입찰에서 ****이 낙찰 받았으나 기술적인 문제 등으로 준공이 지연되는 상황이 발생하였다. 20 이러한 상황에서 서울메트로는 2012. 11. 27. 이 사건 입찰을 발주하면서 2012년 예산집행이 가능하도록 신속한 공사 진행을 강조하였다. 이에 현대엘리베이터 김□□<각주>10</각주>기장<각주>11</각주>은 유찰로 인한 납기지연을 방지할 필요가 있다고 판단하고 2012. 12. 4. 평소 친분관계에 있던 자사 PSD 사업부 자재협력사인 아트웨어의 최■■<각주>12</각주>차장에게 전화로 투찰금액(26,899,950원)을 알려주면서 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 아트웨어는 고객사인 현대엘리베이터와의 관계를 고려하여 이를 수용하였다. 나) 합의 실행 및 결과 21 위 합의에 따라 2012. 12. 5. 현대엘리베이터는 26,100,000원, 아트웨어는 이 보다 높은 금액인 26,899,950원으로 투찰한 결과, 현대엘리베이터가 낙찰자로 선정되었으며, 2012. 12. 6. 발주처와 이 사건 입찰에 대해 26,100,000원으로 계약을 체결하였다. <표 8> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688257" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 「승강장안전문 TIP 등 8종<각주>13</각주>제작구매」 입찰 가) 합의 내용 22 서울메트로는 PSD 장애 등 자재 불량을 이유로 2013. 2. 22. 이 사건 입찰을 긴급입찰로 발주하면서 현대엘리베이터에 단시일 내 납품될 수 있도록 진행을 요청하였다. 23 이에 2013. 2. 25. 현대엘리베이터 김□□ 기장은 이메일로 자사 윤△△<각주>14</각주>차장에게 발주처의 요청 사항을 보고하면서 유찰을 방지하기 위해 물류ㆍ주차 협력사 중에서 들러리 업체를 선정할 것을 제안하였다. 24 이틀 후인 2013. 2. 27.경 현대엘리베이터 윤△△ 차장은 자사의 물류ㆍ주차 자동화설비 시공 협력사인 동진제어기술의 신○○ 대표에게 전화로 투찰금액(84,060,000원)을 알려주면서 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 동진제어기술은 고객사인 현대엘리베이터와의 관계를 고려하여 이를 수용하였다. 나) 합의 실행 및 결과 25 위 합의에 따라 2013. 2. 28. 현대엘리베이터는 83,820,000원, 동진제어기술은 이 보다 높은 금액인 84,060,000원으로 투찰하였다. 그러나 당초 예상과는 달리 이 사건 입찰의 마감 직전에 ****** 및 *****가 추가로 입찰서를 제출하였으며, 그 결과 가장 낮은 금액인 78,000,000원으로 투찰한 ******가 낙찰자로 선정됨에 따라 현대엘리베이터는 3순위로 낙찰에 실패하였다. <표 9> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688217" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 합의 미참여자는 ( )로 표기함 3) 「DMC역, 잠실역 PSD기관사조작반 이설장치 제작구매설치」 입찰 가) 합의 내용 26 현대엘리베이터는 DMC역 및 잠실역 PSD는 자사가 설치하였기 때문에 부품과의 호환성 측면에서 서울도시철도가 2013. 8. 6. 발주한 이 사건 입찰 물품인 PSD 기관사조작반 이설장치 설치공사는 타사가 수행하기가 쉽지 않다는 점과 앞서 2013. 8. 2. 자사의 단독 응찰로 1차례 유찰된 점으로 볼 때 이 사건 입찰도 유찰될 것으로 예상하였다. 27 이에 현대엘리베이터 김□□ 기장은 2013. 8. 11.경 유찰을 방지할 필요가 있다고 판단하고 자사 PSD 사업부 자재 협력사인 아트웨어의 최■■ 차장에게 전화로 투찰금액(21,500,000원)을 알려주면서 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 아트웨어는 고객사인 현대엘리베이터와의 관계를 고려하여 이를 수용하였다. 나) 합의 실행 및 결과 28 위 합의에 따라 2013. 8. 12. 현대엘리베이터는 21,300,000원, 아트웨어는 이 보다 높은 금액인 21,500,000원으로 투찰한 결과, 현대엘리베이터가 낙찰자로 선정되었으며, 2013. 8. 22. 발주처와 이 사건 입찰에 대해 21,300,000원으로 계약을 체결하였다. <표 10> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688219" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4) 「장암역 RF장치<각주>15</각주>통신혼선 개선」 입찰 가) 합의 내용 29 서울도시철도가 2013. 10. 2. 발주한 이 사건 입찰은 2013. 8. 10. 입찰참여업체 부재로, 2013. 9. 13.과 같은 달 30.에는 현대엘리베이터의 단독 응찰로 이미 3차례 유찰된바, 발주처인 서울도시철도는 2번째 입찰 1개월 전경부터 현대엘리베이터에 기술적인 부분의 해결책을 검토하도록 요청하였고, 3차 입찰이 유찰되자 RF장치의 오류는 안전이 최우선시 되어야 하는 PSD의 오작동을 유발하기 때문에 최대한 단시일 내 조치되어야 한다는 점을 강조하였다. 30 이에 현대엘리베이터 김□□ 기장은 2013. 10. 9. 유찰을 방지할 필요가 있다고 판단하고 자사 PSD 사업부 자재 협력사인 아트웨어의 최■■ 차장에게 전화로 투찰금액(17,100,000원)을 알려주면서 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 아트웨어는 고객사인 현대엘리베이터와의 관계를 고려하여 이를 수용하였다. 나) 합의 실행 및 결과 31 위 합의에 따라 2013. 10. 10. 현대엘리베이터는 17,070,000원, 아트웨어는 이 보다 높은 금액인 17,100,000원으로 투찰한 결과, 현대엘리베이터가 낙찰자로 선정되었으며, 2013. 10. 21. 발주처와 이 사건 입찰에 대해 17,070,000원으로 계약을 체결하였다. <표 11> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688221" alt="이유 12번째 이미지" ></img><각주>16</각주>* 합의 미참여자는 ( )로 표기함 5) 「5호선 방화 등 2역 PSD RF장치 혼신방지 보완물품 제작 구매 설치」 입찰 가) 합의 내용 32 서울도시철도가 2013. 11. 26. 발주한 이 사건 입찰은 위 4) '장암역 RF장치 통신혼신 개선’ 입찰 건과 같은 장치 구매 입찰 건으로 서울도시철도는 당시 4번째 입찰이 실시된 후 낙찰자가 결정된 전례를 고려하여 현대엘리베이터에 2013년 예산 집행이 가능하도록 2013년 말까지 설치가 완료될 필요가 있다고 강조하였다. 33 이에 현대엘리베이터 김□□ 기장은 2013. 12. 3. 설치기한 지연을 초래할 수 있는 유찰을 방지할 필요가 있다고 판단하고 자사 PSD 사업부 자재 협력사인 아트웨어의 최■■ 차장에게 전화로 투찰금액(52,400,000원)을 알려주면서 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 아트웨어는 고객사인 현대엘리베이터와의 관계를 고려하여 이를 수용하였다. 나) 합의 실행 및 결과 34 위 합의에 따라 2013. 12. 4. 현대엘리베이터는 51,300,000원, 아트웨어는 이 보다 높은 금액인 52,400,000원으로 투찰하였다. 그러나 당초 예상과는 달리 *******가 추가로 입찰서를 제출하였으며, 그 결과 가장 낮은 금액인 43,671,706원으로 투찰한 *******가 낙찰자로 선정됨에 따라 현대엘리베이터는 2순위로 낙찰에 실패하였다. <표 12> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688223" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 합의 미참여자는 ( )로 표기함 6) 「PSD 구동모터 등 5종<각주>17</각주>구매」 입찰 가) 합의 내용 35 서울메트로가 2014. 4. 15. 발주한 이 사건 입찰은 2014. 4. 7.과 같은 달 15.에 현대엘리베이터 단독 응찰 등 입찰참여업체 부재로 이미 2차례 유찰된바 있다. 이후 서울메트로는 현대엘리베이터에 PSD 장애발생 우려 등을 고려하여 단시일 내에 납품될 수 있도록 진행할 필요가 있다고 요청하였다.<각주>18</각주>36 이에 현대엘리베이터 김□□ 기장은 자사 윤△△ 차장에게 납품기한 지연을 유발할 수 있는 유찰을 방지하기 위해 물류 협력사 중 들러리 업체를 구할 필요가 있다고 보고 하였다. 37 윤△△ 차장은 입찰서 제출마감 전에 자신과 개인적인 지인관계에 있던 삼송의 최◎◎ 대표에게 전화하여 들러리로 참여해 줄 것을 요청한 후 최◎◎ 대표가 알려준 삼송의 권▲▲ 부장에게 다시 전화하여 투찰금액(91,200,000원)을 알려주었고, 삼송은 이를 수용하였다. 나) 합의 실행 및 결과 38 위 합의에 따라 2014. 4. 24. 현대엘리베이터는 90,970,000원, 삼송은 이 보다 높은 금액인 91,200,000원으로 투찰한 결과, 현대엘리베이터가 낙찰자로 선정되었으며, 2014. 5. 2. 발주처와 이 사건 입찰에 대해 90,970,000원으로 계약을 체결하였다. <표 13> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688225" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 7) 「승강장안전문 구동부 입력전원 안정화 개선물품 제작구매 설치<각주>19</각주>」 입찰 가) 합의 내용 39 서울도시철도가 2014. 5. 13. 발주한 이 사건 입찰은 2014. 4. 18.과 같은 달 29.에 이미 2차례에 걸쳐 실시되었으나, 당시 중소기업자 우선 입찰 건으로 입찰 참여자가 없어 모두 유찰되었다. 그리고 3번째로 실시된 이 사건 입찰에서 대기업참여 제한이 해제되었고 발주처인 서울도시철도는 추가 유찰로 인한 납품기한 지연을 우려하는 상황이었다. 40 이에 현대엘리베이터 김□□ 기장은 2014. 5. 20.경 납품기한 지연을 초래할 수 있는 유찰을 방지할 필요가 있다고 판단하고 자사 PSD 사업부 자재 협력사인 아트웨어의 최■■ 차장에게 전화로 투찰금액(74,000,000원)을 알려주면서 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 아트웨어는 고객사인 현대엘리베이터와의 관계를 고려하여 이를 수용하였다. 나) 합의 실행 및 결과 41 위 합의에 따라 2014. 5. 21. 현대엘리베이터는 69,400,000원, 아트웨어는 이 보다 높은 금액인 74,000,000원으로 투찰한 결과, 현대엘리베이터가 낙찰자로 선정되었으며, 2014. 5. 30. 발주처와 이 사건 입찰에 대해 69,400,000원으로 계약을 체결하였다. <표 14> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688227" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 8) 「5호선 김포공항역 승강장안전문 개선공사<각주>20</각주>」 입찰 가) 합의 내용 42 현대엘리베이터는 서울도시철도가 2014. 8. 6. 발주한 이 사건 입찰 공사의 설계단계부터 서울도시철도와 협조관계를 유지하면서 입찰참여 준비를 하였다. 따라서 실제 입찰에는 자사 외 참여할 업체가 없을 것으로 예상하였다. 43 이에 현대엘리베이터 김□□ 기장은 유찰을 방지할 필요가 있다고 판단하고 들러리 업체를 물색하면서 자사 PSD 설치부서 양종규 차장의 추천을 받아 PSD 사업부 설치 협력사인 동화 이●● 대표에게 전화로 투찰금액(19,500,000원)을 알려주면서 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 동화는 고객사인 현대엘리베이터와의 관계를 고려하여 이를 수용하였다. 나) 합의 실행 및 결과 44 위 합의에 따라 2014. 8. 18. 현대엘리베이터는 19,200,000원, 동화는 이 보다 높은 금액인 19,500,000원으로 투찰한 결과, 현대엘리베이터가 낙찰자로 선정되었으며, 2014. 8. 28. 발주처와 이 사건 입찰에 대해 19,200,000원으로 계약을 체결하였다. <표 15> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688229" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 9) 「5호선 상일동 등 8역 승강장안전문 RF장치 혼신방지보완물품 제작구매 설치」 입찰 가) 합의 내용 45 서울도시철도가 2014. 10. 16. 발주한 이 사건 입찰은 2013년에 실시된 위 4) '장암역 RF장치 통신혼선 개선’ 입찰 건과 유사한 건으로 당시 여러 차례의 유찰로 4차례의 입찰이 진행된 전례가 있었고, 발주처인 서울도시철도에서도 공사기간이 60일인 점을 감안하여 2014년 예산집행을 위해 연내 준공이 요구되는 상황임을 강조하였다. 46 이에 현대엘리베이터 김□□ 기장은 연내 준공을 위해서는 유찰을 방지할 필요가 있다고 판단하고 2014. 10. 23. 경 자사의 협력사인 아트웨어의 최■■ 차장에게 유선전화로 투찰금액(150,860,400원)을 알려주면서 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 아트웨어는 고객사인 현대엘리베이터와의 관계를 고려하여 이를 수용하였다. 나) 합의 실행 및 결과 47 위 합의에 따라 2014. 10. 24. 현대엘리베이터는 148,370,000원, 아트웨어는 이 보다 높은 금액인 150,860,400원으로 투찰한 결과, 현대엘리베이터가 낙찰자로 선정되었으며, 2014. 10. 30. 발주처와 이 사건 입찰에 대해 148,370,000원으로 계약을 체결하였다. <표 16> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688231" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 합의 미참여자는 ( )로 표기함 10) 「승강장안전문 승무원 운영화면(HMI) 제작설치」 입찰 가) 합의 내용 48 서울메트로가 2014. 11. 24. 발주한 이 사건 입찰 대상 제품은 신대방역 PSD와 관련된 제품으로, 신대방역 PSD는 PSS-TEC에서 설치하던 중 부도처리 되면서 ****에서 공사를 이어받아 설치가 마무리되었다. 그런데 신대방역 PSD HMI에 대해 승무원들이 햇빛의 난반사 등 주시 각도에 따라 모니터의 상태확인이 불가하다는 민원을 지속적으로 제기함에 따라 서울메트로는 기존 LCD모니터를 LED모니터로 변경함으로써 기존장치를 개선하고자 하였다. 49 이러한 상황에서 현대엘리베이터 김□□ 기장은 자사 손▽▽ 직장을 통해 자사 제품의 사양서를 발주처인 서울메트로에 제출하면서 제품 사용을 제안한바, 이후 실제 입찰에서 서울메트로가 입찰참가자격을 최근 7년 이내 PSD 납품실적을 요구함에 따라 입찰에 참여 가능한 업체가 자사 외에는 없을 것으로 판단하였다. 50 이에 현대엘리베이터 김□□ 기장은 2014. 11. 26. 경 2014년 내 공사 완료를 강조하는 서울메트로의 입장을 고려하여 납품기한 지연을 초래할 수 있는 유찰을 방지할 필요가 있다고 판단하고 자사 PSD 사업부 자재 협력사인 아트웨어의 임▼▼<각주>21</각주>차장에게 전화를 걸어 투찰금액(19,350,000원)을 알려주면서 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 아트웨어는 고객사인 현대엘리베이터와의 관계를 고려하여 이를 수용하였다. 나) 합의 실행 및 결과 51 위 합의에 따라 2014. 11. 26. 아트웨어는 19,350,000원으로 투찰하였으나, 현대엘리베이터 또한 투찰담당자의 착오로 아트웨어와 동일 금액인 19,350,000원으로 투찰함에 따라 현대엘리베이트가 낙찰되지 못한 상황이 발생하였다. <표 17> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688233" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 52 이에 서울메트로가 1순위 간 낙찰자 합의를 요청함에 따라 양사는 현대엘리베이터를 낙찰업체로 인정한다는 내용의 합의서를 작성하여 서울메트로에 제출하였고, 최종적으로 현대엘리베이터가 낙찰자로 선정되었으며, 2014. 11. 27. 발주처와 이 사건 입찰에 대해 19,350,000원으로 계약을 체결하였다. 11) 근거 53 이와 같은 사실은 현대엘리베이터 김□□ 기장 진술조서(심사보고서 소갑 제1호증<각주>22</각주>), 아트웨어 최■■ 차장 진술조서(소갑 제2호증), 발주처와 현대엘리베이터 간 계약서(소갑 제3호증, 제8호증, 제9호증, 제13호증∼제16호증 및 제20호증), 현대엘리베이터 내부보고메일(소갑 제4호증), 현대엘리베이터 윤△△ 차장 진술조서(소갑 제5호증), 동진제어기술 신○○ 대표 진술조서(소갑 제6호증), 투찰결과 공고 인터넷 화면(소갑 제7호증, 제10호증 및 제18호증), 삼송 최◎◎ 대표 명함(소갑 제11호증), 삼송 최◎◎ 대표 진술조서(소갑 제12호증), 아트웨어 임▼▼ 차장 진술조서(소갑 제17호증), 현대엘리베이터와 아트웨어 간 낙찰합의서(소갑 제19호증), 입찰공고서(소갑 제21호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>23</각주>제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 54 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 55 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>24</각주>. 56 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 57 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 58 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 59 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 60 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>25</각주>61 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>26</각주>다) 하나의 공동행위 62 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>27</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 63 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 서울메트로 및 서울도시철도가 2012년 11월부터 2014년 11월까지의 기간 동안 발주한 총 10건의 승강장스크린도어(PSD) 유지보수 입찰에 참여하면서 피심인 현대엘리베이터는 자신과 업무상 협력관계에 있거나 자신의 직원과 개인적 친분이 있는 다른 피심인 4개사에게 들러리 입찰참여를 요청하였고, 현대엘리베이터로부터 들러리 참여 요청을 받은 다른 피심인들은 향후 거래관계나 친분관계 등을 고려하여 들러리 입찰참여를 수락하였는바, 이와 같은 피심인들의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 64 피심인 5개사의 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 '서울메트로 및 서울도시철도가 발주한 이 사건 10건의 승강장스크린도어 유지보수(PSD) 입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다.<각주>28</각주>65 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 66 둘째, 피심인들은 유찰을 방지하고 정상적인 경쟁 입찰을 통해 낙찰 받은 것으로 보이기 위해 피심인 현대엘리베이터를 낙찰예정사로 정하고 나머지 4개사는 현대엘리베이터가 정해준 투찰금액을 전달 받아 형식적으로 입찰에 참여하였고, 그 결과 낙찰예정사인 현대엘리베이터는 총 10건 중 8건의 입찰에서 자신이 예상하는 가격대로 낙찰을 받아 경제적 이익을 취득하였다. 67 셋째, 피심인들의 공동행위는 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰 받는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 실질적인 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제도의 취지를 사실상 무력화시켰고, 이 사건 입찰에서 낙찰예정자 및 투찰가격 등의 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것으로 판단되는 점 등을 고려할 때 발주처의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 68 서울메트로 및 서울도시철도가 발주한 이 사건 10건의 승강장스크린도어 유지보수(PSD) 입찰에서 피심인 5개사가 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의한 행위는 ① 서울메트로 및 서울도시철도가 발주한 PSD 유지보수 입찰이라는 동일한 종류의 관련 상품을 대상으로 한 것인 점, ② 이 사건 10건의 PSD 유지보수 입찰은 낙찰예정사인 피심인 현대엘리베이터 주도하에 자신의 협력 관계에 있는 나머지 피심인 4개사에 들러리 입찰 참여를 요청함에 따라 합의가 이루어졌는데 이는 현대엘리베이터의 낙찰이라는 동일한 목적을 달성하기 위한 것으로 인정되는 점, ③ 피심인들의 공동행위는 이 사건 공동행위 기간 동안 중도에 단절됨이 없이 지속적으로 유지된 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 69 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 70 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>29</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 71 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인별로 입찰에 참여하여 해당 입찰 건에서 낙찰이 되어 계약을 체결한 경우에는 계약금액(부가가치세 제외)을, 해당 입찰 건에서 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(부가가치세 제외)을 관련매출액으로 보고, 이를 피심인별로 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 72 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 18>과 같다. <표 18> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688235" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 73 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 발주처가 상당 수 입찰에서 현대엘리베이터에 대해 유찰 방지 및 신속한 유지보수 등을 직접 강조한 사실이 있었던 점, 이에 따라 이 사건 공동행위는 여러 차례의 유찰과 이로 인한 납기지연으로 발생할 수 있는 안전사고 방지 등을 위해 담합이 이루어진 측면이 있는 점, 이 사건 관련매출액 등을 감안시 피심인들이 얻은 부당이득이나 발주처의 피해규모가 상당하다고 보기는 어려운 측면이 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 4%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 74 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 75 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 19>와 같다. <표 19> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688239" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 76 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 77 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 78 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 20>과 같다. <표 20> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688241" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 79 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 80 피심인 동화는 2차 조정 산정기준이 1백만 원 이하이므로 과징금고시 Ⅳ. 4. 마.에 따라 과징금을 면제한다. 81 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 21>과 같다. <표 21> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688243" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 4. 결론 82 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.