서울메트로 등 3개 공공기관 발주 승강장스크린도어 유지보수 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 삼중테크 주식회사<각주>1</각주>및 현대엘리베이터 주식회사<각주>2</각주>는 승강장안전문(이하 'PSD’라 한다) 제조업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688327" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료 출처：피심인들 제출 자료> 나. 시장구조와 실태 1) 승강장안전문(PSD)의 종류 및 구조 3 PSD는 지하철 등의 승강장부에 설치되어 승객의 추락 등 안전사고를 예방하고, 열차풍 유입 감소, 방음, 방진 효과를 통해 승강장의 쾌적성을 향상하기 위한 구조물로서 지하철 열차가 도착한 뒤 승객의 탑승을 위해 지하철의 출입문이 열리는 동시에 PSD가 자동적으로 열리고 지하철의 출입문이 닫히면 이에 따라 PSD도 닫히는 구조를 가지고 있다. 4 PSD 종류는 아래 <그림 1>과 같이 승강장 바닥에서 천장까지 설치되어 승강장과 선로를 완전히 분리시키는 '완전밀폐형’, 승객의 눈높이에서는 밀폐형과 같지만 윗부분이 천장에 닿지 않는 '반밀폐형’, 구조물이 사람의 키와 비슷하거나 낮은 형태인 '난간형’으로 구분할 수 있다. <그림1> PSD의 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688337" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 그리고 PSD는 ①열차에 설치되어 PSD와 열차 출입문을 연동시키는 RF장치<각주>3</각주>, ②PSD에 설치되어 열차 출입문의 개폐를 검출하는 광전센서인 열차도어 검출시스템, ③기타 서포트용 장치(정위치 거리안내기, HMI<각주>4</각주>, 열차운행정보 LED전광판 등), ④안전장치(끼임방지판, 수동개방장치, 비상문, 장애물감지센서<각주>5</각주>, 잠김위치 센서 등)으로 구성된다. 2) 국내 시장현황 6 국내에는 2002년 피에스에스테크라는 회사가 코레일의 제안공모에 응하여 광역전철 1호선 인천역에 시범적으로 PSD를 설치한 것을 시작으로 2004년 광주 1호선 문화전당역, 금남로 4가역에 설치되면서 상용화되었다. 이때 현대엘리베이터가 일본 나브테스코사와 기술제휴를 통해 시공을 담당하였다. 7 국내 PSD 도입 초창기에는 영국 웨스팅하우스, 프랑스 페블리, 일본 나부테스코 등 해외 선진업체가 국내 업체와 기술제휴를 하는 방식으로 시공ㆍ설치가 이루어졌는데, 프랑스 페블리사는 대림아이앤에스와, 일본 나부테스코사는 현대엘리베이터와 기술제휴계약을 체결하였고, 영국 웨스팅하우스사는 에이전트 방식으로 국내에서 사업을 영위하였다. 당시 관련 업체는 약 10여개사로 현대엘리베이터를 선두로 동양에이앤아이, 피에스에스텍, 서윤산업 등이 참여하였다. 8 2000년대 중반부터 국토해양부가 2010년까지 서울지하철 265개 전역에 안전문을 설치한다는 방침이 발표되면서 시장규모가 커지고 경쟁도 치열해졌다. 현재 PSD 시장 내 사업자로는 현대엘리베이터, GS네오텍, 우진산전, 삼중테크, 아이콘트롤스, 동우자동도어, 비츠로시스 등이 있고, 포스코 ICT는 2016년 사업을 중단하였다가 2017년경 사업을 재개하였다. 9 PSD 시장은 크게 PSD 제작ㆍ설치가 이루어지는 'PSD 제품시장’과 설치된 PSD에 대한 유지보수, 수리, 부품판매 등이 이루어지는 'PSD 서비스 시장’으로 나눌 수 있으며, 현대엘리베이터의 내부자료에 의하면 제품시장은 1천억 원 정도, 서비스 시장은 100억 원 정도의 규모로 추정되고 있다. 다. 이 사건 입찰 개요 10 이 사건 입찰은 제한경쟁 입찰로 진행되었으며, 적격심사<각주>6</각주>방식으로 낙찰자를 결정하였으며, 해당 입찰 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688339" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>7</각주><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주><각주>11</각주><각주>12</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 11 피심인 삼중테크와 현대엘리베이터는 서울메트로 등 3개 공공기관이 발주한 PSD 유지보수 용역 등의 입찰과 관련하여 2015년 11월부터 2016년 9월까지 6건의 입찰에 참여하면서 자신들이 기존에 시공ㆍ설치한 PSD 관련 유지보수 등의 입찰에 서로 형식적으로 참여(이하 '들러리’라 한다)해 주는 방식으로 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의한 사실이 있으며, 들러리 사업자에게 투찰가격을 정하여 전달하는 등의 방법으로 합의내용을 실행하였다. 2) 구체적인 합의 과정 및 실행 가) 합의내용 12 2015년 10월경 피심인 삼중테크의 박○○ 부장과 피심인 현대엘리베이터의 김○○ 기성은 PSD 고정문을 비상문으로 교체하는 입찰이 앞으로 공고될 예정이라는 정보를 알게 되자 다음 <표 3>과 같이 PSD 유지보수 입찰에서 기존에 PSD를 제작 설치한 업체가 낙찰 받을 수 있도록 서로 들러리를 서주기로 구두상으로 합의하였다. <표 3> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688341" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>13</각주>13 이후 피심인 삼중테크 박○○ 부장과 현대엘리베이터 김○○ 기성은 2015년 11월부터 2016년 9월까지 서울메트로, 대구도시철도공사 및 광주광역시도시철도공사가 발주한 6건의 입찰에서 각각 사전에 전화 및 문자 연락을 통하여 2건은 삼중테크를, 4건은 현대엘리베이터를 낙찰예정자로 결정하고 상대방에게 투찰가격을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 이에 대해서는 다음 <표 4>, <표 5>, <그림 2>에서 확인할 수 있으며, 합의한 내역은 다음 <표 6>과 같다. <표 4> 삼중테크 박○○ 부장 진술조서(소갑 제1-2호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688343" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 5> 현대엘리베이터 김○○ 기성 진술 조서(소갑 제1-3호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688345" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <그림 2> 삼중테크 박○○과 현대엘리베이터 김○○ 간의 문자 발췌(소갑 제1-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688347" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 6> 이 사건 사업 관련 입찰 담합 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688349" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 합의실행 14 피심인 삼중테크와 현대엘리베이터는 2015년 11월부터 2016년 9월까지 서울메트로 등 3개 기관이 발주한 6건의 입찰에 참여하면서, 삼중테크는 4건의 입찰에서, 현대엘리베이터는 2건의 입찰에서 각각 상대방으로부터 전달받은 금액대로 투찰하였으며, 삼중테크는 1건의 입찰에서, 현대엘리베이터는 4건의 입찰에서 낙찰받았다. 15 이 사건 각 입찰별 구체적인 투찰현황 및 그 결과는 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 이 사건 각 입찰별 투찰 현황 및 결과 (단위：%, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688351" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 3) 근거 16 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 및 심의 과정에서 모두 인정하였으며, 삼중테크 김○○, 박○○ 진술조서(2019. 1. 25. 소갑 제1-2호증), 현대엘리베이터 나○○, 김○○ 진술조서(2019. 1. 31. 소갑 제1-3호증), 박○○-김○○이 주고받은 문자 캡쳐(소갑 제1-4호증), 입찰 관련 증거자료(소갑 제1호증), 발주처 제출자료(소갑 제2호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 법 시행령 제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>14</각주>. 19 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 20 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 21 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 22 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>23 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>16</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 24 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정자와 형식적 입찰참여자, 투찰가격 등을 결정하는 합의를 한 사실이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 25 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 이 사건 입찰에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성이 원천적으로 배제되었고, 실질적인 경쟁 없이 피심인들이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 됨으로써 발주처의 이익을 직접적으로 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점에서 해당 입찰시장에서의 경쟁을 제한하는 효과만 발생시킬 뿐 경제적 효율성 증대 효과를 기대하기 어려운 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 4) 소결 26 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 27 피심인 삼중테크 및 현대엘리베이터에 대해서는 향후 위 2. 가. 의 행위와 동일 또는 유사한 법위반행위를 하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과하고, 이 사건 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>17</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 28 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 29 위 <표 7>에서 보듯이 피심인 삼중테크는 1개 입찰에서, 피심인 현대엘리베이터는 4개 입찰에서 낙찰자로 결정되어 계약이 체결되었고, 1개 입찰은 다른 사업자가 낙찰 받았으므로 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 8> 기재와 같이 1,562,487,523 원이다. <표 8> 관련매출액 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688329" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 30 이 사건 공동행위의 내용 및 정도를 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하며, 이 사건 공동행위가 일부 유찰방지를 위해 이루어진 측면이 있는 점, PSD 유지보수 시장의 특성상 안전문제 발생 소지가 있다고 볼 수 있는 점, 이 사건 입찰은 PSD 설치 이후 관련 시설에 대한 유지보수 부문으로 기 설치한 업체가 낙찰 받을 경우 기존 시설과의 연계성 등으로 인한 효율성이 발생할 여지가 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 부과기준율은 4%를 적용한다. 다) 산정기준 31 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 2분의 1을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 9> 기재와 같다. <표 9> 피심인별 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688331" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 32 피심인들 모두는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 33 피심인 삼중테크 및 현대엘리베이터 2개사 모두 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 34 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 10> 기재와 같다. <표 10> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688333" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 35 피심인들 모두는 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (가)의 규정에 따른 추가 감경사유에 해당하지 않으므로 아래 <표 11>과 같이 부과과징금을 산정하고, 1백만 원 미만의 금액은 절사하여 부과과징금을 결정한다. <표 11> 피심인별 부과과징금 (단위:원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688335" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4. 결론 36 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.