서울메트로 발주 승강장스크린도어(PSD) 유지보수 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 삼중테크 주식회사, 주식회사 미디어디바이스, 주식회사 태빛<각주>1</각주>은 승강장스크린도어(Platform Screen Door, 이하 'PSD’) 제조업을 영위하는 자들로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다)' 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표1>과 같다. <표1> 일반 현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688273" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) PSD의 종류 및 구조 3 PSD란 지하철 등의 승강장부에 설치되어 승객의 추락 등 안전사고를 예방하고, 열차풍 유입 감소, 방음, 방진 효과를 통해 승강장의 쾌적성을 향상하기 위한 구조물이다. 승강장에 설치되어 평상시에는 닫혀 있지만, 지하철 열차가 도착한 뒤 승객의 탑승을 위해 지하철의 출입문이 열림과 함께 스크린도어의 출입문이 자동적으로 열리고 지하철의 출입문이 닫히면 이에 따라 스크린도어의 출입문이 닫히는 구조를 가지고 있다. 4 이러한 PSD는 아래 <그림1>과 같이 승강장 바닥에서 천장까지 설치되어 승강장과 선로를 완전히 분리시키는 '완전밀폐형’, 승객의 눈높이에서는 밀폐형과 같지만 스크린도어의 윗부분이 천장에 닿지 않는 '반밀폐형’, 스크린도어 구조물이 사람의 키와 비슷하거나 낮은 형태인 '난간형’으로 구분할 수 있다. <그림1> PSD의 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688277" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 PSD는 ① 열차에 설치되어 PSD와 열차도어를 연동시키는 RF장치<각주>2</각주>, ② PSD 에 설치되어 열차 도어의 개폐를 검출하는 광전센서인 열차도어 검출시스템, ③ 기타 서포트용 장치(정위치 거리안내기, HMI<각주>3</각주>, 열차운행정보 LED전광판 등), ④ 안전장치(끼임방지판, 수동개방장치, 비상문, 장애물감지센서<각주>4</각주>, 잠김위치 센서 등)으로 구성된다. 2) 국내 PSD 시장의 현황 및 특성 6 국내 PSD 시장은 크게 PSD 제작 및 설치가 이루어지는 'PSD 설치 시장’과 설치된 PSD에 대한 수리, 부품판매 등이 이루어지는 'PSD 유지보수 시장’으로 나누어지며 국내 PSD 유지보수 시장은 PSD 설치 시장보다 규모가 작다. 7 현재 국내 PSD 시장 내 사업자로는 현대엘리베이터, GS네오텍, 우진산전, 삼중테크, 아이콘트롤스, 동우자동도어, 비츠로시스 등이 있고, 포스코 ICT는 2016년 국내 PSD 사업을 중단하였다가 2017년경 국내에서 사업을 재개하였다. 다. 이 사건 입찰의 개요 8 이 사건 입찰은 서울메트로<각주>5</각주>가 발주한 것으로 해당 입찰 현황은 아래 <표2>와 같고, 적격심사 또는 최저가 낙찰제 방식으로 낙찰자를 결정하였다.<각주>6</각주><표2> 입찰 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688279" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>7</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 삼중테크와 미디어디바이스의 합의 및 실행 9 피심인 삼중테크 이△△ 팀장은 2013년 2월부터 2016년 9월까지 서울메트로가 발주한 5개의 PSD 유지보수 입찰에 참여하면서, 입찰공고일과 투찰마감일 사이에 휴대폰 통화를 통해 미디어디바이스 김○○ 대표에게 “삼중테크만 입찰에 참여할 것 같으니 유찰방지 차원에서 들러리로 참여해 달라”고 요청하였고 김○○ 대표는 이를 수락하였다. 10 미디어디바이스는 들러리로 입찰에 참여하는 대가로 해당 입찰 건 작업 일부에 대해 삼중테크로부터 하도급을 받기로 하였다. 11 이에 따라 삼중테크와 미디어디바이스는 5개 입찰 건 모두 삼중테크를 낙찰예정자로 결정하고 미디어디바이스가 들러리로 입찰에 참여하면서 삼중테크보다 높은 가격으로 투찰할 것을 합의하였으며, 합의한 내역은 아래 <표3>과 같다. <표3> 삼중테크와 미디어디바이스간 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688281" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주><각주>11</각주><각주>12</각주>12 피심인 삼중테크와 미디어디바이스는 위의 <표3>과 같이 5건 입찰에 참여하면서, 미디어디바이스가 삼중테크로부터 전달받은 금액대로 투찰하여 삼중테크는 3건의 입찰에서 낙찰받았다.<각주>13</각주>2) 삼중테크와 태빛의 합의 및 실행 13 서울메트로가 입찰공고를 하기 전 기초금액 등의 산정을 위해 PSD 제작 업체들에게 견적서를 요청하였는데, 피심인 前 태빛 전□□ 차장은 2015. 9. 11. 삼중테크 이△△ 팀장에게 자신이 작성한 견적서를 첨부한 이메일을 보내 삼중테크도 발주처에 견적서를 제출할 것을 요청하였다. 14 이에 삼중테크 이△△ 팀장이 같은 날 요청받은 견적서를 첨부하여 “입찰도 필요하면 지원하여 주겠다”고 이메일로 회신하였고, 이는 실제 입찰공고가 되면 태빛이 낙찰받을 수 있도록 삼중테크가 들러리로서 입찰에 참여하겠다는 의미인 것으로 확인된다. 15 피심인 태빛은 이를 수락하여 2015년 10월 서울메트로가 발주한 '사당역 승강장안전문(PSD) 제어시스템 개선’ 입찰에 참여하면서 입찰공고일과 투찰마감일 사이에 삼중테크에게 유선상으로 투찰할 금액을 전달하였고, 삼중테크가 태빛으로부터 전달받은 금액대로 투찰하여 태빛이 낙찰받았다. 16 위의 합의에 따라 피심인들이 입찰한 결과는 아래 <표4>와 같다. <표4> 입찰 결과 (단위: 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688283" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 근거 17 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 삼중테크와 미디어디바이스가 참여한 입찰공고문 및 개찰결과(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>14</각주>), 삼중테크 이△△ 팀장 1차 진술조서(소갑 제1-2호증), 삼중테크 이△△ 팀장 2차 진술조서(소갑 제1-3호증), 미디어디바이스 김○○ 대표이사 진술조서(소갑 제1-4호증), 삼중과 태빛이 참여한 입찰공고문 및 개찰결과(소갑 제1-5호증), 前 태빛 전□□ 진술조서(소갑 제1-6호증), 태빛 전○○ 대표이사 진술조서(소갑 제1-7호증), 이△△ 팀장과 전□□가 주고받은 이메일(소갑 제1-8호증), 서울교통공사가 제출한 이 사건 입찰 관련 자료(소갑 제2-1호증) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>15</각주>20 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>다) 하나의 공동행위 24 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>17</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 25 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 들러리를 미리 정하는 합의를 한 후 투찰가격 등을 유선 또는 이메일 등으로 알려주고 입찰에 합의한 그대로 참여하였음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격 등을 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 유찰 방지를 위한 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행한 것으로서 입찰에서의 공정한 경쟁을 침해하고, 입찰참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 해당 합의가 무력하게 만들고 있는 점 등을 종합하여 볼 때 피심인들의 행위는 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 하나의 공동행위 27 서울메트로가 발주한 위 6건의 PSD 유지보수 입찰에서 피심인 3개사가 낙찰자와 투찰가격을 합의한 일련의 행위는 ① PSD 유지보수라는 동일한 종류의 관련 상품을 대상으로 한 점, ② 각 입찰별로 합의 구성원에 일부 변화가 있었지만 6건 입찰에 삼중테크가 모두 참여한 점, ③ 기존 PSD 설치 사업자가 유지보수 입찰에서도 낙찰되어야 한다는 단일한 의사에 기하여 경쟁을 회피하고 일정 수준의 매출을 달성하고자 하는 동일한 목적을 수행하고자 한 점. ④ 피심인들의 합의가 공동행위 기간 동안 중도에 단절됨이 없이 지속적으로 유지된 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 상당하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>18</각주>(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 관련매출액 30 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 31 위와 같이 산정한 이 사건 관련매출액은 아래 <표5>와 같다. <표5> 관련매출액 (단위: 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688285" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 산정기준 가) 부과기준율 32 위 2. 가.의 행위는 PSD 제작 및 설치 업체별로 부품의 규격이나 소프트웨어 프로그램 등이 달라서 해당 PSD 유지보수 입찰에 참여할 수 있는 업체가 제한적인 점, PSD 설치와 유지보수의 연속성으로 기존 PSD 설치 업체에게 입찰이 유리한 측면이 있는 점, 이에 단독입찰을 우려한 기존 PSD 설치 업체가 유찰방지 목적으로 낙찰예정자 및 투찰가격에 대한 합의를 한 측면이 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 중대한 위반행위로 보되 부과기준율을 3%로 정한다. 나) 산정기준 33 각 입찰별로 들러리로 참여한 사업자가 1개이므로 각 입찰 건별 들러리 사업자의 경우 기본산정기준의 1/2을 감경한다. 34 이에 따른 피심인별 산정기준은 다음 <표6>과 같다. <표6> 피심인별 산정기준 (단위 : %, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688287" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 1ㆍ2차 조정 35 피심인들은 모두 1차 조정 관련 사유가 없고, 2차 조정의 경우 삼중테크와 미디어디바이스는 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 산정기준에서 20% 감경하고 태빛은 심리 종결 전에 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하였으므로 10% 감경한다. <표7> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688289" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 36 피심인 태빛은 의결일 직전 2년 동안 완전자본잠식 상태인 점<각주>19</각주>등에 비추어 볼 때 위 2차 조정 산정기준이 현실적 부담능력에 비하여 과중하다고 인정되므로 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (2) (가) 규정에 따라 2차 조정 산정기준의 90%를 감경한다. 37 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만의 금액은 절사한다)은 아래 <표8>과 같다. <표8> 피심인별 부과과징금 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688275" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 38 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.