서울메트로의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 지방공기업법과 서울특별시지하철공사설치조례<각주>1</각주>에 의해 설립되어 서울특별시 지하철의 건설 및 운영, 지하철의 건설 및 운영에 따른 도시계획사업 등을 수행하는 사업자로서 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (연도말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698065" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 및 NICE평가정보 나. 시장구조 및 피심인 사업현황 2 피심인은 1974. 8. 15. 서울지하철 1호선 개통을 시작으로 도시철도 운영을 시작하였고, 현재는 서울지하철 1호선부터 4호선까지 4개 노선의 도시철도를 운영하고 있다. 그 구체적인 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 피심인 도시철도 운영 현황 (2015. 9. 1. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698067" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 홈페이지 3 피심인은 매년 도시철도시설 운영 및 유지관리를 위하여 역사 내 승강편의시설 설치 및 기타 설비 공사 등을 매년 수백억 원에서 천억 원 규모로 발주하고 있다. 최근 5년간 피심인이 발주한 공사의 계약 현황은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 피심인의 도시철도시설관련 공사 발주 금액 및 건수 (연도말 기준, 단위: 백만 원, 건) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698069" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공사계약의 체결 4 피심인은 2008. 3. 21.부터 2013. 3. 20.까지 **개발 주식회사<각주>2</각주>등 31개 시공사(이하 '이 사건 시공사’라고 한다)와 지하철 편의시설 설치ㆍ보수 등과 관련하여 총 27건의 공사계약(총 계약금액 101,955,528,019원)을 아래 <표 4>와 같이 체결하였다. <표 4> 공사계약 내역 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698071" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 2) 초과기성금의 발생 및 환수 5 피심인은 위 27건의 공사계약에 대하여 최소 1회에서 최대 19회에 걸쳐 기성검사를 실시하고, 이 사건 시공사에게 총 83,839,819,383억 원의 기성금을 지급하였다. 그러나 피심인은 차기 기성검사 또는 준공검사를 하는 과정에서 일부 회차에서 실제 기성율을 초과하여 지급한 기성금(이하 '초과기성금’이라 한다)<각주>3</각주>이 있음을 발견하고, 이 사건 시공사로부터 총 2,212,345,714원의 초과기성금을 환수하였다. 6 피심인은 이 사건 시공사가 기성공사분에 대한 대금을 청구하면 피심인이 선정한 감리업체 또는 피심인이 직접 기성검사를 하여 이 사건 시공사에게 기성금을 지급하였는데, 이 과정에서 피심인은 공사물량 산정의 오차 또는 서류상 착오 등을 파악하지 못하고 공사대금을 초과하여 지급하였다가, 뒤늦게 이를 확인하여 초과기성금을 환수한 것이다<각주>4</각주>. 이에 대해 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 7 ① **개발 등 18개 시공사와 체결한 계약의 경우, 피심인은 계약 내용에는 포함되어 있으나 시공이 아직 완료되지 않은 물량에 대해 착오로 인해 기성금을 지급하였다. 이후 시공사의 책임 없는 사유로 인해 해당 물량이 계약내용에서 제외되자 기 지급한 기성금 중 해당 물량에 대한 초과기성금을 환수하였다. 8 ② *** 등 10개 시공사와 체결한 계약의 경우, 피심인은 기성검사를 하는 과정에서 실제 시공 내역을 정확하게 파악하지 못하여 기성금을 과도하게 지급하였다. 이후 차회 기성검사 또는 준공검사를 하는 과정에서 기성금을 초과 지급한 내역을 파악하고 해당 초과기성금을 환수하였다. 9 ③ *** 등 3개 시공사와 체결한 계약의 경우, 피심인은 기성금을 지급하는 과정에서 서류상 착오를 확인하지 못하고 보험료 등 부대비용을 과도하게 지급하였다. 이후에 이를 뒤늦게 발견하고 해당 초과기성금액을 환수하였다. 10 이 사건 시공사 별 초과기성금액, 초과기성금 발생 사유, 초과기성금 환수 시기는 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 기성금 지급 및 초과기성금 환수 내역 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698073" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제7호증 및 소갑 제8호증 3) 초과기성금에 대한 환수이자의 징수 11 피심인은 2011. 8. 19.부터 2015. 11. 20.까지 초과기성금을 환수하는 과정에서, 이 사건 시공사에 대하여 최고 19%에서 최저 4.5%의 이자율을 적용하여 초과기성금에 대한 환수이자(총 307,885,521원)를 징수하였다.<각주>5</각주>12 ① 피심인은 자신의 내부 업무처리지침인 '계약업무처리지침’에 초과기성이 발생하여 이를 환수할 경우 “자치단체 금고의 일반자금 대출시 적용되는 연체이자율”을 적용하도록 규정해 놓고 있다. 이에 따라 피심인은 **개발 등 25개 시공사에 대하여 초과기성 발생기간에 따라 14～19%의 연체이자율을 적용하여 환수이자액을 산정한 후 이를 징수하였다. 13 ② 피심인은 이 사건 시공사 중 ***에 대해서는 '한국은행 회사채 금리’를 기준으로 4.5%의 이자율을 적용하여 환수이자를 징수하기도 하였는데, 이는 ***과의 계약업무를 담당한 계약부서(궤도사업소)에서 '계약업무처리지침’ 상의 초과기성금 환수 관련 규정을 알지 못하여, 임의로 환수이자율을 적용하였기 때문이다. 14 ③ 피심인은 **건설 등 6개 시공사에 대하여는 6%의 이자율을 적용하여 환수이자를 징수하였는데, 이는 위 6개 시공사와의 계약업무를 담당한 계약부서(공사관리처)에서 법률자문 및 내부 검토 결과, 초과기성금 환수시 연체이자율을 적용하는 것은 무리가 있다는 판단에 따라 상사법정이율(6%)을 적용하였기 때문이다. 15 피심인이 이 사건 시공사에 대하여 초과기성금 환수시 적용한 이자율 및 환수한 이자 금액은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 초과기성금에 대한 환수이자율 및 환수이자금액 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698075" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>6</각주>* 출처 : 피심인 제출자료 16 이와 같은 사실은 조사단계부터 심의절차에 이르기까지 피심인이 일관되게 인정하였으며, 피심인의 공사계약내역(심사보고서 소갑 제6호증<각주>7</각주>), 초과기성금 이자공제내역(소갑 제7호증), 초과기성금 이자공제 관련 피심인의 검토자료(소갑 제8호증), 피심인의 계약업무처리지침(소갑 제9호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>8</각주>제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5.～8. (생략) ② (생략) ③불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>9</각주>제36조(불공정거래행위의 지정) ①법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2〕불공정거래행위의 유형 및 기준 1.～5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가.～다. (생략) 라. 불이익제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 2) 적용 요건 및 법리 17 사업자가 거래상대방에 대해 거래상지위를 가지고 있는지 여부는 계속적인 거래관계의 존재 여부, 거래의존도, 대체거래선 확보의 용이성, 사업자의 업무상 지휘감독권, 시장상황, 관련상품 또는 서비스의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 18 또한 거래상지위는 당사자 중 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 이는 당사자가 처한 시장상황, 전체적인 사업능력의 격차, 거래대상 상품의 특성 등을 고려하여 판단하여야 한다.<각주>10</각주>19 거래상지위를 이용하여 부당하게 불이익을 제공하였는지 여부는 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 준 것으로 인정되어야 하고, 당해 행위의 의도와 목적, 효과와 영향 등과 같은 구체적 태양과 상품의 특성, 거래의 상황, 해당사업자의 시장에서의 우월적 지위의 정도 및 상대방이 받게 되는 불이익의 내용과 정도 등에 비추어 볼 때 정상적인 거래관행을 벗어난 것으로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부를 판단하여 결정하여야 한다.<각주>11</각주>다. 피심인의 제2. 가. 행위의 위법 여부 1) 거래상지위가 있는지 여부 20 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 거래상대방인 이 사건 시공사에 대하여 상대적으로 우월한 지위에 있거나 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있어 거래상지위를 가지고 있다고 할 수 있다. 21 첫째, 피심인은 지방계약법 시행령 및 지방자치단체 공사계약 일반조건에 따라 계약이행과정에서 공사의 일시정지권, 완성 및 중도 기성 검사권 등을 가지고 있어 본 건 거래상대방에게 불리하게 될 수 있는 사업내용을 일방적인 의사로 결정할 수 있고, 거래상대방은 피심인의 요구나 제안을 사실상 거절하기 곤란하며, 현실적으로 자신에게 불이익이 발생하더라도 피심인에게 이에 대하여 적극적으로 시정을 요구하기 어려운 계약관계에 있다 할 것이다. 22 특히 거래상대방인 시공사로서는 용역 수행과정에서 피심인이 제시한 거래조건을 수용하기 어렵고 합리적 협상이 이루어지지 않는다는 이유로 용역수행을 중도에 포기하게 되면, 납부한 계약보증금을 몰수당하고 부정당업체로 지정되어 5개월 이상 7개월 미만의 기간 동안 정부 및 지방자치단체, 공공기관이 발주하는 공공입찰에는 참여할 수 없는 불이익을 당하게 되는 위험에 처하게 된다. 즉, 거래상대방은 피심인과 협상이 이루어지지 않고 거래조건을 받아들여야 하는 상황에서 그 조건이 불리한 내용이라 하더라도 이를 수용하고 계약관계를 유지하는 선택을 할 수밖에 없는 위치에 있게 되며, 따라서 이를 단순히 계약의 일반원칙에 따른 상호 의무이행의 일환이라고 보기는 어렵다. 23 실제 이 사건 시공사는 피심인이 계약상ㆍ법령상 아무런 근거가 없음에도 불구하고, 기성금 지급 또는 준공금 지급 시점에 시공사의 책임없는 사유로 인해 발생한 초과기성금에 대해 연체이자율을 적용하여 환수이자를 징수하는 합의서 작성을 요청하자 이를 수용하고 실제 환수이자를 징수하였음에 비춰볼 때, 피심인은 이 사건 시공사에 대해 상대적으로 우월한 지위를 갖는다고 할 것이다. 24 둘째, 이 사건 거래상대방인 시공사들은 대부분 중소사업자임에 비해 피심인은 연매출액이 1.1조원에 달하는 공기업에 해당하고, 시공사의 매출액 대비 이 사건 계약금액이 차지하는 비중도 대부분 10%를 초과할 정도로 적지 않거나<각주>12</각주>피심인이 발주하는 공사입찰에 반복적으로 참여하는<각주>13</각주>등 양자 간 기업규모와 상대적인 거래의존도에 있어 피심인은 거래상대방보다 우월한 지위에 있다고 볼 수 있다. 25 한편, 거래상대방 중 일부는 대기업집단에 속하거나<각주>14</각주>피심인에 대한 거래의존도가 상대적으로 낮으면서 반복적 거래관계가 확인되지 않는 시공사<각주>15</각주>도 있으나, 피심인의 이 사건 초과기성금에 대한 환수이자 징수행위는 거래상대방별로 개별적으로 이루어진 것이 아니라, 피심인의 내부방침인 '계약업무처리지침’에 따라 일률적으로 행하여졌음을 고려할 때, 거래상대방의 규모나 의존도 등에 따라 이 사건 초과기성금에 대한 환수이자 징수행위에 있어 피심인이 이 사건 시공사에 대해 갖는 우월적 지위가 달라진다고 볼 수 없다. 2) 부당한 불이익제공 행위인지 여부 가) 불이익이 발생하였는지 여부 26 피심인이 초과기성금을 환수하면서 계약상ㆍ법령상 근거없이 이 사건 시공사에 대해 총 307,885,521원의 환수이자를 징수한 사실은 앞서 인정한 바와 같으므로 특별한 사정이 없는 한 피심인의 이 사건 환수이자 징수로 인하여 거래상대방에게 징수한 금액 상당의 불이익이 발생하였다고 볼 수 있다. 나) 거래상 지위를 이용하여 부당하게 불이익을 제공하였는지 여부 27 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 초과기성금에 대한 환수이자 징수행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 준 것이라고 할 수 있다. 28 첫째, 피심인의 초과기성금에 대한 환수이자 징수행위는 계약상ㆍ법령상 근거가 없다. ① 피심인이 거래상대방인 이 사건 시공사와 체결한 계약서에는 초과기성금을 환수하는 경우 피심인이 시공사에 대해 환수이자를 징수할 수 있는 근거가 되는 내용이 포함되어 있지 않다. ② 또한 피심인이 초과기성금에 대해 징수의 근거로 주장하는 '자치단체 금고의 일반자금 대출시 적용되는 연체이자율을 곱하여 산출한 금액’을 환수이자로 징수하도록 한 피심인의 '계약업무처리지침’은 피심인의 내부 문서에 불과하며 이를 이 사건 시공사와의 계약의 일부로 볼 수도 없다. ③ 한편, 피심인이 '계약업무처리지침’의 근거로 삼고 있는 행정안전부 예규<각주>16</각주>또한 피심인이 제때 기성금을 지급하지 못하는 경우 연체이자율을 적용하여 계약상대방에게 기성금 및 그 이자를 지급하도록 규정하고 있을 뿐, 이 사건 피심인의 초과기성금 환수에 적용된다고 볼 수도 없다. 그럼에도 불구하고 피심인은 이 사건 시공사에 대해 초과기성금을 환수하면서 연체이자율을 적용하여 초과기성금을 환수하였다.<각주>17</각주>29 둘째, 피심인은 시공사와의 환수이자 징수에 관한 협의서를 기초로 이 사건 환수이자 징수가 거래상대방과의 합의한 것이라고 주장하나, ① 정상적인 거래관행 및 통상 대등한 당사자 간의 합의에 의한 거래라면 거래당사자 중 일방이 계약이나 법령상 아무런 근거 없이 연체이자율을 적용하여 환수이자를 징수하는 것과 같이 일방적으로 자신에게 불리한 계약조건을 받아들일 것이라 기대하기는 어렵다 할 것이며, ② 또한 피심인이 주장하는 시공사와의 환수이자 징수에 관한 합의서는 준공 정산시 또는 환수 당일에서야 작성되었는바, 이 시기에 기성금을 지급받고자 하는 시공사로서는 대등한 관계에서 피심인과 합의하여 합의서를 작성하였다고 보기 어렵고, ③ 더욱이 피심인은 시공사와의 합의내용과 관계없이 이미 자신의 내부 방침에 따라 초과기성금을 환수하기 전에 시공사로부터 합의서를 징구하고 연체이자율을 일률적으로 적용하여 환수이자를 산정하도록 하였으며<각주>18</각주>그대로 이 사건 시공사 중 21개사와 합의서를 작성한 점에 비춰볼 때, 위 합의서가 피심인과 시공사 간에 대등한 관계에서 합의하여 작성된 것이라고 볼 수 없다 할 것이다. 30 셋째, 피심인은 기성검사가 시공사가 제출한 자료에 기초하여 이루어지므로 시공사에게도 책임이 있으며, 이 사건 27건의 공사계약 중 20건은 감리단에서 기성검사를 하고 이에 따라 피심인이 이 사건 시공사에게 기성금을 지급하였는 바 피심인에게 기성금 초과지급에 관한 책임이 없다고 주장하나, 관련 규정상<각주>19</각주>이 사건 시공사가 기성부분에 대해 대가를 지급받기 위해서는 피심인으로부터 검사를 받아야 하고 피심인은 검사된 내용에 따라 기성대가를 확정하여 지급하며, 또한 시공사가 제출한 대가지급청구서의 기재사항이 검사한 내용과 일치하지 아니할 경우 피심인은 이의 시정을 요구하도록 규정되어 있는 점 등에 비춰볼 때, 이 사건 초과기성금 지급에 관하여 피심인의 책임이 없다고 볼 수는 없으며, 초과지급의 원인이 감리단의 감리부실 때문인지 여부는 감리단과 피심인 간의 책임 귀속 문제이지, 기성검사를 피심인이 직접 수행하였는지 또는 감리단을 통해 수행하였는지에 따라 피심인의 책임을 달리 판단할 것은 아니라 할 것이다. 31 넷째, 피심인은 시공사가 피심인의 기성금 초과(과다) 지급에 따른 반환 시까지의 이자액만큼 금전적 이익을 수취한 것으로 볼 수 있으므로 이를 피심인에게 반환할 책임이 있고 피심인도 환수이자를 징수할 수 있다고 주장하나, 피심인이 시공사에게 초과기성금을 환수하면서 그에 대한 이자를 징수하는 것은 법령상ㆍ계약상 아무런 근거가 없으며 초과기성금 지급에 있어 피심인의 책임이 없다고 볼 수 없음은 앞서 살펴본 바와 같다. 따라서 피심인이 시공사에 대해 환수이자 청구 등 민사상 권리구제를 행사할 수 있는지 여부와는 별개로, 피심인이 자신의 거래상 지위를 남용하여 시공사에게 초과기성금을 환수하면서 일방적으로 이자를 징수한 행위는 공정거래법상 거래상 지위남용행위로서 불이익제공행위에 해당한다고 할 것이다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 32 피심인이 위 제2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 다시 하지 않도록 법 제24조에 따라 시정명령을 부과하고, 법 제24조의2 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 33 관련매출액은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하며, 위반행위가 특정 계약에 직접 관련되거나 한정된 경우 계약금액을 기준으로 한다. 34 이 사건의 경우 관련매출액은 피심인이 초과기성금을 환수하면서 환수이자를 징수한 31건의 공사계약의 계약금액의 합계로 본다. 이에 따른 관련매출액은 101,955,528,019원이다. 나) 부과기준율 35 피심인이 이 사건 위반행위와 관련하여 피심인이 징수한 환수이자가 이 사건 총 계약금액의 0.3% 수준에 불과하여 부당이득이 제한적인 점, 관련시장에 미친 영향이나 사업자의 피해정도가 크지 않은 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 부과기준율인 0.2%를 적용한다. 다) 산정기준 36 산정기준은 위 관련매출액 101,955,528,019원에 부과기준율 0.2%를 곱한 금액인 203,911,056원으로 한다. 2) 행위요소에 의한 1차 조정 37 피심인에게 1차 조정사유가 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하게 203,911,056원이다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 38 피심인이 일관되게 행위사실을 인정하고 위원회의 조사에 적극 협력하였으므로 20%를 감경하며, 환수한 이자의 대부분을 거래상대방에게 반환하고 자신의 내부지침에서 환수이자를 징수하도록 한 내용을 삭제하는 등 자진시정한 점을 고려하여 20%를 감경하여 총 40%를 감경한다. 이에 따른 2차 조정 산정기준은 122,346,633원이다. 4) 부과과징금의 결정 39 피심인에게 부과과징금 단계의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 백 만 원 미만 금액을 절사한 122,000,000원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 40 피심인의 위 제2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제24조의 규정을 적용하고, 과징금 부과에 대해서는 법 제24조의2의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.