서울 및 인천지방조달청 발주 아스콘 연간단가입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 경기서부인천아스콘사업협동조합, 피심인 남부아스콘사업협동조합, 피심인 경기북부아스콘사업협동조합<각주>1</각주>은 서울ㆍ경기ㆍ인천 지역에서 아스콘 제조ㆍ판매업을 하는 자를 회원사로 하여 아스콘 제조ㆍ판매업의 건전한 발전과 품질 향상, 협동사업의 수행, 회원 상호간의 공동이익을 증진할 목적으로 설립된 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제4호의 사업자단체에 해당된다. 2 또한 피심인 조합들은 중소기업협동조합법에 근거하여 설립된 법인으로서 사업자등록을 하고 아스콘 공동판매 사업을 하는 자이므로 법 제2조 제1호의 사업자에도 해당된다. 3 피심인 에스지이 주식회사<각주>3</각주>도 아스콘 등을 제조ㆍ판매하는 사업자로서 법 제2조 제1호의 사업자에 해당하며, 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (각 해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684229" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들의 제출자료 및 KISLINE 참조 나. 시장구조 및 실태 1) 아스콘 산업 개요 가) 아스콘의 개념 및 특징 4 아스콘<각주>4</각주>은 아스팔트, 자갈, 모래 및 석분(돌가루) 등을 배합하여 150∼180℃로 가열ㆍ제조하며, 적정한 온도(120∼140℃)를 유지해야 하는 한시성ㆍ비저장성의 생산품으로서 주로 도로 포장 등에 사용되고 적정한 온도를 유지하기 위해 보통 운반시간이 1시간 정도 소요되는 거리(40∼50㎞) 이내에서 공급이 이루어지고 있다. 나) 아스콘 시장의 구조 5 아스콘 시장은 거래당사자를 기준으로 민수시장과 관수시장으로 이원화되어 있다. 민수시장은 개별 수요자(일반 건설업체 및 도로포장업체 등)와 아스콘 제조업자 사이의 계약에 따라 거래되는 시장이며, 관수시장은 공공기관의 수요를 기반으로 각 지방조달청이 입찰을 통해 낙찰자와 계약을 체결함으로써 거래되는 시장이다. 6 관수시장은 지방 조달청이 입찰을 통하여 관할 지역에 공급하는 것으로서 관내 공공기관 등 수요기관의 1년간 수요량을 예측하여 매년 1회씩 실시하는 연간단가입찰 및 수요기관이 수시로 소요가 발생할 경우 실시하는 총액입찰 등으로 구분된다. 다) 생산현황 7 2015년 말 기준, 전국의 아스콘 총 생산량은 아래 <표 2>와 같이 약 25,083톤이며, 이 가운데 관수 아스콘은 21,078톤, 민수아스콘은 4,005톤으로 관수 시장의 규모가 민수시장 규모에 비하여 5.2배 정도 크다. <표 2> 국내 아스콘 산업 통계 (단위: 천 톤, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684231" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *자료출처: 조달청 제출자료 참조 8 한편, 전국의 아스콘 생산업체 수는 20%대 초반의 공장가동률에도 불구하고 꾸준히 증가하고 있는 추세다. 위 <표 2>와 같이 2015년 말 기준 전국 아스콘 업체 수는 493개이고 이들의 평균 공장가동률은 21.94%에 불과하다. 다. 이 사건 입찰의 개요 1) 입찰 방식 9 이 사건 입찰은 서울지방조달청과 인천지방조달청이 발주한 아스콘 연간단가계약 입찰로, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법’이라 한다) 시행령 제17조, 같은 법 시행규칙 제19조와 제20조에 따라 희망수량 경쟁입찰 방식으로 진행되었다. 10 희망수량 경쟁입찰 제도는 1인의 능력이나 생산시설로는 공급이 불가능하거나 곤란하다고 인정되는 다량의 수요물품을 제조 또는 구매할 경우 그 수요수량의 범위 내에서 입찰자가 계약할 희망수량과 단가를 투찰하고 조달청 입찰공고수량에 도달할 때까지 예정가격 이하의 최저가격으로 투찰한 자부터 순차적으로 낙찰자를 결정하는 방식이다. 2) 입찰참가자격 11 이 사건 입찰은 국가계약법 시행령 제21조, 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(이하 '판로지원법’이라 한다) 제6조에 따라 중소기업기본법 제2조의 중소기업자로 입찰참가자격이 제한되었고, '공동수급체간 경쟁입찰 운영요령’ 제3조에 따라 추정가격이 50억 원 이상인 경우 개별기업은 단독으로 입찰에 참여할 수 없고 중소기업체로 구성된 공동수급체<각주>5</각주>만 참여할 수 있게 하였다. 12 한편, 조합이 참여하는 경우에는 판로지원법 시행령 제9조, '중소기업제품 공공구매제도 운영요령’ 제13조에 따라 2개 이상의 중소기업자가 경쟁입찰 참여자격을 갖춘 중소기업협동조합(이하 '적격조합’이라 한다)이 참여할 수 있게 하였다. 13 공동수급체 구성원 및 적격조합을 통해 참여하는 조합원은 일정한 자격<각주>6</각주>을 갖추어야 하는데, 중소기업자는 수도권 지역에 소재한 업체로서 아스콘 생산공장에서 출하지역까지 90분 이내 타설이 가능하여야 한다. 14 아울러 공동수급체의 경우 경쟁시장 범위(수도권: 서울ㆍ인천ㆍ경기)를 달리하는 지역의 입찰에는 참가할 수 없다. 3) 기초금액 및 예정가격의 산출 15 조달청은 국가계약법 시행령 제9조, 같은 법 시행규칙 제2장과 '조달청 내자업무처리규정’ 제30조에 따라 입찰 전 조사한 아스콘 민수 실거래가격에 조달청 사정률<각주>7</각주>을 적용하여 예정가격의 기초가 되는 기초금액을 산정한 후 입찰개시일 전날부터 기산하여 5일 전까지(공고기간이 7일 이내인 경우 입찰개시일 전날) 국가종합전자조달시스템(http://www.g2b.go.kr)을 통하여 공개한다. 16 그리고 예정가격은 '조달청 내자구매업무처리규정’ 제30조에 따라 기초금액을 기준으로 ±0.2%<각주>8</각주>범위 내에서 서로 다른 15개의 예비가격을 작성하여 이 중 무작위로 4개를 추첨한 후 이를 산술평균한 값으로 결정한다. 17 그러므로 통상적인 경쟁입찰에서 낙찰을 기대하고 응찰하는 자는 위 기초금액을 통해 예정가격을 추정하고, 그 추정금액 이하에서 다른 입찰자보다 유리한 금액으로 투찰하게 된다. 4) 이 사건 입찰의 주요 공고 내용 18 이 사건 입찰의 주요 공고내용은 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰의 주요 공고내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684233" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 심사보고서상 혐의 내용 가. 서울지방조달청 발주 건 19 피심인들은 서울지방조달청이 2015. 5. 27.에 실시한 2015년도 연간단가입찰에 참여하기 이전에 물량배분, 낙찰예정자, 투찰가격 및 낙찰물량 등을 합의하였으며, 합의한 내용에 따라 다음 <표 4>와 같이 입찰에 참여하여 낙찰을 받았다.<각주>9</각주><표 4> 서울지방조달청 발주 2015년 연간단가입찰 결과 (단위: 톤, 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684235" alt="이유 4번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제3-2호증(서울지방조달청 제출자료) 참조 나. 인천지방조달청 발주 건 20 피심인들은 인천지방조달청이 2015. 5. 29.에 실시한 2015년도 연간단가입찰에 참여하기 이전에 물량배분, 낙찰예정자, 투찰가격 및 낙찰물량 등을 합의하였으며, 합의한 내용에 따라 다음 <표 5>와 같이 입찰에 참여하여 낙찰을 받았다.<각주>10</각주><표 5> 인천지방조달청 발주 2015년 연간단가입찰 결과 (단위: 톤, 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684237" alt="이유 5번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제3-2호증(인천지방조달청 제출자료) 참조 3. 관련 법령 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 법 시행령<각주>11</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 4. 피심인 조합들의 주장 21 피심인 조합들은 이 사건 입찰과 관련하여 낙찰자, 투찰가격 및 낙찰 물량 등을 합의한 사실이 없으며, 특히 소갑 제1호증은 피심인 서부조합 소속의 허○○가 이 사건 입찰 이전에 피심인들이 합의한 내용을 기록한 것이 아니라 입찰이 종료된 이후 조달청 담당관이 알려준 입찰결과를 보고 사후에 작성한 것이므로, 이를 근거로 부당한 공동행위가 있었다고 볼 수는 없다고 주장한다. 5. 판단 22 부당한 공동행위를 인정하기 위해서는 피심인들 사이에 합의가 존재하여야 하고, 명시적ㆍ묵시적 합의의 존재가 인정되려면 행위의 외형상 일치 외에 피심인들 사이에 의사연결의 상호성에 대한 증명이 있어야 한다. 23 살피건대, 이 사건 입찰 당시의 상황<각주>12</각주>등을 고려할 때, 소갑 제1호증은 허○○가 이 사건 입찰이 종료된 이후에 그 결과를 보고 작성했을 가능성을 배제할 수 없고, 관련 자료들이 이 사건 입찰 전에 작성되었다고 볼 만한 다른 증거도 없다. 24 설령, 심사관이 제시한 증거들이 이 사건 입찰 이전에 작성된 것이라고 하더라도 이에 근거하여서는 피심인들이 일부 분류의 입찰에서 사전에 다른 피심인들의 투찰 정보 일부를 알고 있었다는 사실을 인정할 수 있을 따름이며, 더 나아가 이 사건 입찰에서 피심인들이 합의에 이르게 된 과정, 합의에 참여한 당사자, 합의의 시기ㆍ장소 및 내용 등 이 사건 입찰에 대한 합의의 존재 또는 의사연결의 상호성을 인정하기에는 부족하다. 25 즉, 심사관이 제시한 증거들만으로는 피심인들이 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 또는 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격 등을 결정하는 행위를 할 것을 합의하였다고 인정하기에는 부족하다. 6. 결론 26 피심인들이 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호를 위반하는 행위를 하였다고 인정할 증거가 부족하므로 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>13</각주>제47조 제1항에 따라 주문과 같이 의결한다.