서울시 ○○○○ 발주 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행 용역입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 고려리사이클링<각주>1</각주>, 대경환경 주식회사, 평화환경 주식회사, 주식회사 효성환경은 생활폐기물 처리업을 영위하는 자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>’ 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당 연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762685" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 생활폐기물 수집ㆍ운반 용역수행 방식 3 「폐기물관리법」 제2조에 의하면, '폐기물’이란 쓰레기, 연소재, 오니<각주>4</각주>, 폐유ㆍ폐산ㆍ폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말하며, '생활폐기물’이란 사업장폐기물 이외의 폐기물로 주로 가정에서 발생되는 폐기물을 말한다.4 생활폐기물 수집ㆍ운반 용역을 수행하는 방식은 크게 직영 방식, 공단(공사)위임 방식, 민간위탁 방식의 3가지로 나눌 수 있다. 5 직영 방식은 지방자치단체가 직접, 공단(공사)위임 방식은 지방자치단체가 출자한 공공기관이, 민간위탁 방식<각주>5</각주>은 일정한 자격을 갖춘 민간업체가 주체가 되어 인력과 장비를 확보하여 수행한다. 2) 서울시 생활폐기물 수집ㆍ운반 개요 6 과거 생활폐기물 수집ㆍ운반 용역은 지방자치단체가 직접 수행하였으나, 1980년대를 전후하여 민간위탁 방식이 도입되었고 그 후 효율성을 중시하는 작은 정부론의 대두와 1997년 외환위기에 이은 지방자치단체 재정수입 감소로 민간위탁 방식이 활성화되었다. 7 또한, 장기간 수의계약을 통해 대행업체를 선정함에 따른 특혜 논란을 해소하기 위해 폐기물처리업허가 업무처리지침<각주>6</각주>에 따라 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행업체 선정방식이 2015년 강북구와 도봉구를 시작으로 수의계약에서 경쟁입찰로 변경되었다. 8 생활폐기물 수집ㆍ운반업 허가 절차는 아래 <표 2>와 같으며, 폐기물관리법 제25조에 따른 요건을 갖추어야 한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762707" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762711" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>7</각주>3) 서울시 자치구별 대행업체 현황 9 서울시 자치구별 생활폐기물과 음식물류폐기물의 수집ㆍ운반 처리는 아래의 <표 3>과 같이 2018년 1월 말 기준으로 서울시 25개 모든 자치구에서 민간위탁을 실시하고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762713" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 서울시 생활폐기물협회 10 한편, 생활폐기물 수집ㆍ운반의 민간위탁에 따른 대행대가 지급방식으로 대부분의 자치구에서 생활폐기물 종류와 상관없이 동일한 지급방식을 적용하고 있는바, 일반생활폐기물과 음식물류폐기물에서 총액도급제 방식이 가장 많고, 그 뒤로 리터당단가제와 톤당 단가제 순으로 실시되고 있다. 재활용품에서는 총액도급제 방식이 가장 많고, 그 다음으로 세대당단가제와 톤당단가제가 실시되고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762715" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 11 총액도급제란 각 대행업체 담당구역의 주거형태와 지역여건 등 청소작업 환경과 난이도를 감안하여 예상 소요인력과 장비 등을 산출하고, 이에 소요되는 연간 총비용(원가)을 산출한 후 12개월로 나누어 매월 동일한 비용을 지급하는 방식이다. 12 톤당단가제는 연간 총비용(원가)을 1년간 처리한 폐기물량으로 나누어 단가를 정한 후 수거실적(톤)에 따라 비용을 지급하는 방식이며, 리터당단가제는 연간 총비용(원가)을 1년간 처리한 종량제봉투 판매량으로 나누어 단가를 정한 후 종량제봉투 판매실적(리터)에 따라 비용을 지급하는 방식이다. 다. 이 사건 입찰 현황 13 서울시 ○○○○은 2017년 및 2019년에 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행 관할구역을 4권역으로 나누어 총 8건의 입찰을 실시하였다(이하 '이 사건 입찰’<각주>8</각주>이라 한다). 14 이 사건 입찰참가자는 입찰공고일 전일부터 입찰일까지 폐기물관리법 제25조에 따라 생활폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 득하고, 영업구역이 서울시로 되어 있어야 하며, 낙찰자는 적격심사서류 제출 전까지 영업구역을 서울시 마포구로 변경하여야 한다. 15 또한, 이 사건 입찰은 적격심사 대상으로 예정가격 대비 낙찰하한율 87.745% 이상 최저가로 입찰한 자 순으로 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 95점 이상인 자를 낙찰자로 결정하였다.<각주>9</각주>16 이 사건과 관련하여 2017년과 2019년의 입찰 개요 및 권역도는 아래 <표 6>, <표 7>과 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762721" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>10</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762723" alt="이유 7번째 이미지" ></img>2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 17 피심인들은 이 사건 입찰 이전부터 수의계약을 통해 총 4개 권역 중 각 1개 권역을 맡아 대행용역을 수행하였다. 18 입찰이 실시되기 이전인 2016년까지 평화환경은 39년, 대경환경 24년, 효성환경 15년, 고려리사이클링은 6년간 마포구 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행용역을 수행하였는데, 평화환경은 2007년부터 1권역에 해당하는 지역을, 고려리사이클링은 2010년부터 4권역에 해당하는 지역을 수행하는 등 피심인들은 수년간 특정 지역의 생활폐기물 수집ㆍ운반 용역을 담당하였던바, 각각 담당 권역별로 지역의 특성 및 생활환경에 숙련되어 있었다. 19 이에 피심인들은 기존에 용역을 수행하던 권역이 아닌 새로운 권역에서 대행 용역을 수행해야 할 경우, 해당 권역에 적합한 장비를 다시 구비해야 하거나 생활환경 등 지역적 특성을 숙지하고 숙련되기까지 최소 6개월 이상이 소요되기 때문에 대행업체 선정방식을 수의계약에서 경쟁입찰로 변경하더라도 기존 자신의 권역을 그대로 유지하고자 하였다. 20 이와 같이 피심인들은 입찰 이전부터 수의계약을 통해 용역을 수행하던 권역을 선호하였으므로, 각 권역에 대하여 단독응찰로 인한 유찰을 방지할 필요가 있었다. 21 또한, 서울시 ○○○○은 2016. 4. 1.부터 생활폐기물 대행수수료 지급기준을 톤당 단가제를 채택한 후 2017. 1. 24. 구청 임시회의에서 원가계산용역기관을 통해 산정한 톤당 단가를 공개하며, 이 사건 2017년 입찰에 대하여 각 권역별 낙찰자의 개별낙찰률이 아닌 평균낙찰률을 적용할 것을 통보하였다.<각주>11</각주>22 즉, 평균낙찰률로 톤당 단가를 적용하여 생활폐기물 대행수수료를 지급하게 될 경우 만일 피심인들 중 어느 한 권역에서 낮은 투찰율로 낙찰받게 되면, 전체 톤당 단가가 하락하여 대행수수료 역시 하락하는 결과를 초래할 수 있었다. 23 이러한 상황에서 오랫동안 업무적 교류<각주>12</각주>를 통해 상호 협조 관계가 형성되어 있던 피심인들은 자신들이 선호하는 기존 권역에서 단독 응찰로 인한 유찰을 방지하고, 자신들이 원하는 수준의 단가로 낙찰받고자 사전에 투찰권역, 낙찰예정자 및 투찰률(투찰가격) 등을 합의하게 되었다. 24 이와 같은 사실은 대행업체 1월 임시회의 자료(소갑 제1-7호증), 고려리사이클링 장○○ㆍ곽○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 대경환경 김○○ 진술조서(소갑 제2-3호증), 평화환경 김△△ 1차 진술조서(소갑 제2-7호증), 평화환경 김□□ 진술조서(소갑 제2-10호증), 효성환경 최○○ 1차 진술조서(소갑 제2-11호증) 등을 통하여 인정된다. 2) 구체적 행위사실 가) 2017년 입찰 건 (1) 입찰 경위 및 합의 내용 25 피심인들은 2017년 입찰에 참가하면서 기존 수의계약을 통해 대행용역을 수행하던 권역에서 낙찰받기로 하고, 각 권역별 낙찰예정자는 기초금액 대비 일정비율로 투찰하기로 사전에 합의하였다. 26 한편, ○○○○은 2017년 입찰 전후로 피심인들에게 입찰과 관련된 사항을 통지하는 한편, 인건비와 관련한 피심인들의 의견을 수렴하기 위한 회의를 여러 차례 주관하였는데,<각주>13</각주>이 과정에서 피심인들은 ○○○○ 회의 전후로 실무자간 대화 등을 통해 입찰에 관한 전반적인 사항을 공동 대응하였다. 27 ○○○○은 2017. 1. 2. 청소행정과 주관 회의를 통해 피심인들에게 2017년 입찰에서의 원가 중 인건비 항목에는 건설 보통인부 노임 단가의 65%를 적용할 예정이라고 공지하였다. 28 이에 고려리사이클링, 대경환경, 평화환경은 2017. 1. 6. ○○○○을 방문하여 건설 보통인부 노임 단가의 65%를 적용한 톤당 단가는 전년도의 단가보다 낮아 경영상 어려움이 있으니, 건설 보통인부 노임단가의 적용률을 더 높여 줄 것을 건의하였다.<각주>14</각주>29 ○○○○은 2017. 1. 24. '대행업체 1월 임시회의’에서 피심인들에게 대행기간, 대행사 선정방법, 대행구역, 수수료 지급기준 등의 입찰과 관련된 사항을 설명하였고, 인건비는 피심인들의 의견을 수용하여 건설 보통인부 노임 단가의 70%를 적용하기로 하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762687" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 30 ○○○○은 2017. 2. 15. 회의를 통해 피심인들에게 입찰 절차 등을 안내하면서 예산확보의 어려움을 이유로 각 권역별 기초금액 대비 97%로 투찰할 것을 제안하고, 2월말 계약 완료를 목표로 입찰을 진행해야 할 것임을 설명하였다. 31 또한, ○○○○ 청소행정과 담당자와 피심인들은 위 회의 당시 용산구 입찰사례를 언급하며 유찰 방지를 위하여 2개 업체가 응찰해야 함을 언급하기도 하였다. 32 피심인들은 2017년 각 권역별 입찰에 2개 업체씩 짝을 이뤄 응찰하되, 수의계약을 통해 대행용역을 수행하던 기존 사업자를 해당 권역의 낙찰예정자로 정하고 나머지 사업자는 들러리로 참가하기로 상호 합의하였다. 33 한편, ○○○○이 피심인들에게 입찰에서 기초금액 대비 투찰률 97%에 해당하는 금액으로 투찰할 것을 제안하였으나, 오히려 피심인들은 이에 대한 반발로 각 권역별 기초금액 대비 투찰률 99.88%에 해당하는 금액으로 투찰하여 낙찰받기로 합의하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762689" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762691" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 11> 관련자 진술 내용 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762693" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 34 이후 피심인들은 2017. 2. 17. ○○○○ 청소행정과 주관 회의에서 인건비 적용기준과 관련하여 '예정가격 산정시 적용한 노임에 낙찰율을 곱한 수준 이상의 임금’을 적용할 경우 회사 경영을 유지하기 어려우므로, '낙찰하한율’로 변경해 줄 것을 건의하였다. 35 이에 ○○○○은 제1차 입찰이 유찰되면 인건비 적용기준을 '낙찰율’에서 '낙찰하한율’로 변경하여 재공고하기로 하였는데, 결국 2017. 2. 15. 공고한 1차 입찰은 피심인들 모두 응찰하지 아니하여 2017. 2. 21. 유찰되었다. 36 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762695" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 37 2017. 2. 15. 공고된 1차 입찰이 2017. 2. 21. 개찰 결과 미응찰로 유찰되자, ○○○○은 같은 날 인건비에 적용될 기준율을 '낙찰률’에서 '낙찰하한율’로 변경하여 재공고하였다. 38 이에 피심인들은 사전에 합의한 대로 1ㆍ2권역 입찰에서는 평화환경과 대경환경이, 3ㆍ4권역 입찰에서는 효성환경과 고려리사이클링이 낙찰예정자와 들러리로 짝을 이루어 입찰에 참가하고, 낙찰예정자는 기초금액 대비 투찰률 99.88%에 해당하는 금액을, 들러리는 그 금액 이상으로 투찰하였다. 39 그 결과 이 사건 2017년 입찰에서 2017. 2. 28. 1권역 평화환경, 3권역 효성환경, 4권역 고려리사이클링이 각각 낙찰자로 선정되었고, 2권역은 예가 초과로 유찰되어 같은 날 3차 입찰이 공고되었으며, 2017. 3. 7. 대경환경이 2권역을 최종 낙찰받아 ○○○○과 용역 계약을 각각 체결하였다.<각주>15</각주>구체적인 입찰 결과는 <표 13>과 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762697" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>16</각주><각주>17</각주>나) 2019년 입찰 건 (1) 입찰 경위 및 합의 내용 40 피심인들은 2019년 입찰에서도 2017년 입찰과 동일하게 각 권역별 기존 사업자가 해당 권역을 낙찰받기로 하고, 그 낙찰예정자는 기초금액 대비 일정비율로 투찰하기로 사전에 합의하면서 입찰 관련한 전반적인 사항을 공동 대응하였다. 41 ○○○○은 2019. 1월경 청소행정과 주관 회의를 통해서 2017년 입찰과 동일하게 대행구역을 4권역으로 나누고, 입찰공고 예정일, 원가인상률, 인건비 등 입찰과 관련된 사항을 설명하면서 '유찰이 2회 이상 발생한다면 수의계약으로 하겠다’고 안내하였다.<각주>18</각주>42 ○○○○은 2019. 2. 1. 1차 입찰을 공고하였으나, 계약금액 오기로 입찰 취소 후 2019. 2. 8. 2차 입찰을 공고하였다. 43 그러나 피심인들은 2017년 입찰과 비교하여 톤당 단가 상승분보다 인건비 상승분이 더 높아 적자가 예상되고, 2회 유찰 시 수의계약을 검토하겠다는 ○○○○의 계획을 믿고, 수의계약을 유도하기 위하여 입찰에 참가하지 아니하였다. 44 한편, ○○○○은 2019. 2. 14. 개찰 결과 피심인들 모두 응찰하지 않았다는 사실을 확인한 후 수의계약 전환 계획을 철회하고, 낙찰될 때까지 공개 입찰하기로 방침을 변경하여 같은 날 3차 입찰을 공고하였다. 45 위 3차 입찰에서 1권역 평화산업, 2권역 대경환경, 3권역 효성환경이 각각 단독으로 응찰하여 유찰되었다. 한편, 4권역에서 고려리사이클링, 대경환경, 평화환경이 응찰하여 2019. 2. 20. 고려리사이클링이 최저가 투찰자가 되었으나, ○○○○은 적격심사 점수 미달을 이유로 고려리사이클링을 낙찰자로 선정하지 않았다.<각주>19</각주>46 ○○○○은 2019. 2. 21. 1권역, 2권역, 3권역을 대상으로 4차 입찰을 공고하였으나, 피심인들은 4권역 입찰 결과를 지켜보기 위하여 모두 응찰하지 않았고<각주>20</각주>, 2019. 3. 6. 공고한 입찰<각주>21</각주>에서 피심인들은 2017년 용역입찰과 동일하게 대행용역을 수행하던 기존 사업자를 각 권역의 낙찰예정자로 정하여 입찰에 참가하기로 합의하였다<각주>22</각주>.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762699" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>23</각주>(2) 합의 실행 및 결과 47 피심인들은 ○○○○이 2019. 3. 6. 공고한 각 권역별 입찰에 참가하면서 낙찰예정자는 기초금액 대비 투찰률 95% 수준<각주>24</각주>으로 정하되, 들러리사는 이보다 높은 투찰률에 해당하는 금액을 기재하여 투찰하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762701" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 48 그 결과 이 사건 2019년 입찰에서 1권역 평화환경, 2권역 대경환경, 3권역 효성환경, 4권역 고려리사이클링이 최종 낙찰받아 ○○○○과 용역 계약을 각각 체결하였다. 구체적인 입찰 결과는 아래 <표 16>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762703" alt="이유 16번째 이미지" ></img><각주>25</각주><각주>26</각주>3) 근거 49 이러한 사실은 대경환경 홍○○의 업무수첩(소갑 제1-2호증), 대경환경 주간업무보고(소갑 제1-3호증), 평화환경 김△△의 휴대전화 문자메시지(소갑 제1-6호증), 대행업체 1월 임시회의 자료(소갑 제1-7호증), 고려리사이클링 장○○, 곽○○ 등 관련자 각 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-14호증), 2017년 및 2019년 입찰공고문, 입찰현황, 계약서(소갑 제3-1호증 및 소갑 제3-2호증), ○○○○ 회신자료(소갑 제3-7호증), 이 사건 심의일 당시 피심인들 진술의 전체 취지 등을 통하여 인정된다.<각주>27</각주>나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 3. (생 략) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 50 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 51 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>28</각주>52 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 간 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서 합의는 사업자 간 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호에 해당하는 행위 53 법 제19조 제1항 제4호에서 규정하는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’라 함은 사업자별로 거래지역을 정하는 행위, 특정 지역에서는 거래하지 않도록 하거나 특정 지역에서만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래지역을 제한하는 행위로 사업자별로 거래상대방을 정하는 행위, 특정 사업자와는 거래하지 않도록 하거나 특정 사업자와만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래상대방을 제한하는 행위를 의미한다. 54 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 55 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 56 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>29</각주>57 또한, '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다. 58 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다.<각주>30</각주>59다) 하나의 공동행위 60 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>31</각주>다. 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 61 위 2. 가. 인정 사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 따라 종합적으로 살펴보면, 이 사건 2017년 및 2019년 입찰 진행 과정에서 발주처인 ○○○○이 일부 개입한 정황이 있다 하더라도 피심인들이 스스로 실무자 협의 등을 통해 낙찰받을 각 권역을 정하고 낙찰예정자, 들러리사, 투찰률(투찰가격) 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되는바, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 62 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 63 첫째, 피심인들은 서울시 ○○○○이 발주한 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행 용역 입찰과 관련하여 경쟁을 회피할 목적으로 낙찰예정자와 투찰률(투찰가격) 등을 합의ㆍ실행하였는바, 이러한 이 사건 각 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 64 둘째, 피심인들은 사전에 낙찰받고자 하는 권역을 정하고, 낙찰예정자, 들러리사, 투찰률(투찰가격) 등 경쟁 요소를 공동으로 결정하였는바, 이로 인하여 입찰참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하였다. 65 셋째, 입찰에 참여가능한 사업자가 제한적이고, 경쟁이 어느 정도 제한되어 있다는 사정만으로 경쟁제한성이 경미하다고 볼 수 없다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 66 2017년 및 2019년 입찰에 대한 이 사건 각 공동행위는 '서울시 마포구 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행 용역’이라는 동일한 대상에 대해 피심인들이 낙찰받을 권역, 낙찰예정자, 들러리사, 투찰률(투찰가격) 등을 미리 정하여 가격경쟁을 회피하고, 자신들의 이익을 안정적으로 확보하기로 하는 단일한 의사와 공동의 인식하에서 이루어졌으며, 이러한 합의는 중도에 단절됨이 없이 지속된 점을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 피심인들의 주장에 대한 판단 67 피심인들은 이 사건 공동행위는 수요독점자로서 우월적 지위를 가진 ○○○○의 적극적인 행정지도에 따른 것으로 부당성이 인정되지 않는다고 주장한다. 68 살피건대, 행정지도는 비권력적 사실행위에 불과한 것이어서 그에 따름이 강제된 것이 아니므로 사업자로서는 독자적으로 법 위반 여부를 판단하여 행동하였어야 할 것이고,<각주>32</각주>행정기관이 법령상 구체적인 근거 없이 사업자들의 합의를 유도하는 행정지도를 한 결과 부당한 공동행위가 행해졌다 하더라도 그 부당한 공동행위는 원칙적으로 위법하다 할 것이다.<각주>33</각주>69 따라서 가사 이 사건 입찰에 ○○○○의 개입이 일부 있었다고 하더라도, 이와 별개로 피심인들도 각자의 이익을 위하여 독립된 의사에 따라 각 권역을 낙찰받고자 이 사건 공동행위를 한 것으로 보이고, 더욱이 위 ○○○○의 개입이 법령상 근거한 행정지도에 해당하여 이 사건 공동행위를 법령에 따른 정당한 행위라고 볼 수 없는 이상, 피심인들의 위와 같은 주장은 이유 없다. 라. 소결 70 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 71 피심인들이 향후 이 사건 각 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과하고, 이 사건 각 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>34</각주>제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>35</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다.나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액<각주>36</각주>72 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 73 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 단가입찰<각주>37</각주>에 해당하므로, 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 관련매출액으로 본다.<각주>38</각주>나) 위반행위의 중대성 정도 및 부과기준율 74 이 사건 공동행위는 그 성격상 주로 경쟁제한효과만 발생시키는 경우에 해당하나, 위반행위 전후 사정에 비추어 합의 목적이 유찰을 방지하고 마포구 청소행정의 원활한 수행을 위한 차원에서 이루어진 것으로 볼 수 있는 점, 이 사건 공동행위로 취득한 부당이득의 규모나 발주처의 피해 정도 등이 크다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 것으로 보고, 1.0%의 부과기준율을 적용한다. 75 다) 산정기준 76 산정기준은 위 3. 나. 1) 가)의 관련매출액에 위 3. 나. 1) 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰 건에서 탈락하였거나 응찰하지 아니한 피심인에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 50%를 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 17>과 같다. <표 17> 산정기준 (단위: 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125762705" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>39</각주>2) 1차 및 2차 조정