서울 양천구 발주 방범 및 어린이보호구역 CCTV 구매 설치 입찰관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 케이에스아이 주식회사는 전자부품, 영상, 음향 및 통신장비 제조ㆍ설치ㆍ판매업 등을 영위하는 사업자이고, 주식회사 한일에스티엠(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 CCTV 제조 및 설치공사업 등을 영위하는 사업자이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664133" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. CCTV 제조 및 설치공사 시장현황 2 CCTV(Closed Circuit Television, 폐쇄회로텔레비젼)란 정지 또는 이동하는 사물의 순간적 영상 및 이에 따르는 음성ㆍ음향 등을 수신할 수 있는 장치로서, 설치목적 및 제품 특징 등에 따라 방범, 교통정보수집, 시설안전 등으로 분류된다. 또한, CCTV 통합관제센터란 CCTV의 효율적 운영관리와 각종 사건ㆍ사고에 신속하게 합동대응을 하기 위해 시군구에 설치된 시설을 말하며, <그림 1>과 같이 서버 및 저장장치, 촬영 및 음향장비, 운영단말장치 등의 핵심 모듈로 구성된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664131" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : CCTV뉴스(2013.5.8.) 기사 발췌 3 우리나라에서 CCTV는 주로 시설안전(49.1%) 및 범죄예방(46.0%)의 목적으로 사용되고 있으며, 그 수요가 계속 증가하고 있다. 한편 국내 CCTV 사업자는 대부분 중소기업으로서 아래 <표 2>와 같이 약 1,000여개 업체가 CCTV사업을 영위하고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664139" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 조달청 다. 입찰 개요 4 서울특별시 양천구는 범죄예방을 위하여 양천구내 범죄취약지역 및 어린이보호구역에 CCTV 68개소를 구축하고, 신규 설치한 CCTV를 기존에 설치된 양천구 통합관제센터에 연계 및 통합 운영 사업 입찰(이하 '이 사건 사업 입찰’)을 추진하였다. 이 사건 사업 입찰 개요는 아래 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664141" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>1</각주>5 양천구는 이 사건 사업 입찰을 서울지방조달청에 의뢰하여 서울지방조달청이 2011. 8. 18. 입찰공고(추정가격: 751,042,991원, 부가가치세 제외)하였으며, 아래 <표 4> 기재와 같이 진행되었다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664143" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 6 입찰참여자들은 기술평가(80점)를 위한 제안서를 2011. 8. 30. 10:30에 서울지방조달청 제안서 접수실에 일괄로 직접 제출하여야 하고, 가격평가(20점)를 위한 가격투찰은 2011.8.30. 09:30부터 2011.8.31. 09:30분까지 전자로 투찰하여야 한다. 한편, 이 사건 입찰의 기초금액<각주>2</각주>은 790,000,000원(부가세 포함)이며, 예정가격<각주>3</각주>은 799,118,575원(부가세 포함)으로 산정되었는데, 투찰가격이 예정가격을 초과하는 경우에는 입찰에서 탈락하게 된다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 7 1) 피심인 한일에스티엠의 이○○ 이사는 2011. 1. 11. 피심인 케이에스아이의 김○○ 대표이사와 만나 방범 CCTV 및 관제센터 사업에서의 포괄적 협력, 중견 SI업체 견제 및 서울시 영상연계사업<각주>4</각주>에서의 상호 기술협력을 추진하기로 하였다. 8 2) 이 사건 사업 입찰이 공고(2011. 8. 18.)된 후 피심인 케이에스아이의 이○○ 부장은 2011. 8. 26. 피심인 한일에스티엠의 이○○ 이사에게 전화연락을 하여 이 사건 사업 입찰에서 저가투찰을 하지 않을 것을 제안하였고 이○○ 이사는 위 제안에 동의하였다.<각주>5</각주>또한 낙찰사가 탈락사에게 이 사건 공사의 일부를 하도급주기로 합의하였다. 9 3) 피심인들은 아래 <표 5> 기재와 같이 이 사건 사업 입찰에 투찰하였으며, 이 사건 사업을 수주한 피심인 케이에스아이가 2011. 9. 20. 서울지방조달청과 768,220,000원으로 도급계약을 체결하였다. 이후 2011. 10. 18. 피심인 케이에스아이는 이 사건 사업의 공사 일부(계약금액: 164,560,000원, 부가가치세 포함)에 관하여 피심인 한일에스티엠과 하도급계약을 체결하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664145" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4) 근거 10 케이에스아이 이○○ 부장의 주간업무보고 문서(소갑 제1-5호증), 한일에스티엠 이○○ 이사 2011년도 업무수첩(소갑 제1-3호증), 한일에스티엠의 이○○ 이사의 진술조서(소갑 제2-5호증), 아래 <표 6>과 같은 케이에스아이의 이○○ 부장의 진술조서(소갑 제2-2호증), 아래 <표 7>과 같은 한일에스티엠 이○○ 이사 2011년도 업무수첩(소갑 제1-3호증), 이 사건 입찰 개찰조서 및 개찰결과(소갑 제1-7호증), 이 사건 공사 도급계약서(소갑 제1-8호증), 케이에스아이와 한일에스티엠의 하도급 계약서(소갑 제1-9호증) 및 피심인들의 심판정 진술 등을 통해서 인정된다. <표 6> 케이에스아이 이○○ 부장의 진술조서(심사보고서 소갑 제2-2호증<각주>6</각주>)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664147" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664149" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것, 이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2009. 5. 13. 법률 제21492호로 개정된 것) 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 2) 관련 법리 11 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 12 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>13 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.14 (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 15 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 16 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 17 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>18 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 19 제2. 가항의 인정사실 및 근거를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들 사이에 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격을 결정하는 의사의 합치가 있었음을 인정할 수 있고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 20 가) 개찰(2011. 9. 6.) 전에는 알 수 없는 경쟁사의 투찰가격 및 2개 투찰가격의 가격차이 등이 정확하게 기재되어 있는 아래 <표 8>의 한일에스티엠 이○○ 이사의 2011. 8. 31. 업무수첩(소갑 제1-3호증)과 케이에스아이가 보관하고 있던 아래 <표 9>의 입찰공고문 상의 메모내용<각주>10</각주>(소갑 제1-6호증)이 존재하는 점 21 나) 피심인들이 가격경쟁을 하였다면 정상적이라고 볼 수 없는 높은 투찰률(케이에스아이 97.59%, 한일에스티엠 97.24%)로 투찰하였던 점 22 23 다) 피심인들의 담당자들은 이 사건 입찰 절차가 진행되는 과정에서 상호 저가투찰하지 않을 것과 낙찰사가 탈락사에게 공사 일부를 하도급 하기로 합의하였던 점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664151" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664153" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 경쟁제한성 판단 24 피심인들이 가격경쟁을 배제하려는 목적으로 사전에 투찰가격을 합의함으로써 이 사건 입찰에서의 가격경쟁이 전적으로 배제되었고, 그 결과 낙찰자 결정에 필요한 두 가지 요소 중 기술평가만으로 낙찰자가 결정되는 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 공사 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다.<각주>11</각주>3) 소결 25 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 4) 피심인들의 주장에 대한 판단 26 피심인들은 이 사건 입찰에서 투찰가격 합의를 부인하면서 2011. 8. 31. 한일에스티엠 이○○ 이사의 업무수첩 기록 및 케이에스아이에 보관되어 있는 입찰공고문과 관련하여 피심인 한일에스티엠은 위 업무수첩 기록은 2011. 9. 6. 개찰 후에 알게 된 타사의 투찰가격을 적은 것뿐이라고 주장하고, 피심인 케이에스아이는 입찰공고문에 기재되어 있는 피심인 한일에스티엠의 투찰가격이나 양사의 투찰가격 차이를 누가 작성하였는지 알 수 없다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 점에서 피심인들의 주장은 이유없다. 27 첫째, 피심인 한일에스티엠 이○○ 이사의 업무수첩 기록 양태가 일자별 주요 일정을 꼼꼼히 기록하면서 다음 날짜 기록으로 연결되는 것에 비추어 볼 때 피심인 주장처럼 2011. 9. 6. 개찰 이후에 기록할 것을 대비하여 미리 2011. 8. 31.에 해당하는 공간의 몇 줄을 비워두고 사후에 기록했다고 보기 어렵다. 또한, 만약 개찰 이후 상대방의 투찰가격을 자기의 투찰가격을 비교하려고 하였다면 상대방 투찰가격과 자신의 투찰가격의 차이를 기록하는 방식이 합리적인데, 상대방 투찰가격에서 그 차이를 빼서 자신의 투찰가격을 기록하였다는 주장은 신빙성이 없어 받아들이기 어렵다. 28 둘째, 피심인 케이에스아이의 입찰공고문 기록내용은 작성자가 확인되지 않았더라도 케이에스아이 경영관리부에 보관된 것으로서 이 사건 입찰에서 투찰의 실무자였던 이○○ 부장이 이○○ 이사와 2011. 8. 26. 저가투찰하지 말자고 의견을 교환한 사실이 있고, 양사의 투찰가격과 그 가격 차이를 기록한 양태가 피심인 한일에스티엠의 이○○ 이사의 업무수첩 기록과 동일하므로 입찰공고문의 메모 기록 또한 피심인들이 투찰가격에 대해 합의를 하였다는 점을 강력하게 드러내는 증거로 보는 것이 타당하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 모두 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-4호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>12</각주>)에 따라 피심인들에게 모두 과징금을 부과한다.