서울우유성실조합의 사업자단체 금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 및 일반현황 1 피심인은 서울우유협동조합<각주>이하 '서울우유 본사’라 한다.</각주> 으로부터 유제품을 구매하여 소매점들에 판매하는 사업을 영위하는 서울우유 대리점 사업자들이 세무 협력, 판매촉진, 유통질서 확립 등을 목적으로 설립한 단체로, '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’<각주>2</각주>제2조 제4호의 사업자단체에 해당한다. 2 피심인의 일반현황은 아래의 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2020. 12. 31. 기준, 단위: 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124666871" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료(소을 제6호증 등) 나. 시장구조 및 실태 1) 유제품의 종류 3 유제품은 우유를 원료로 하여 가공된 제품으로,<각주>3</각주>제조방법 등에 따라 크게 시유, 발효유 및 기타제품(치즈, 버터, 분유, 크림 등)으로 구분할 수 있다. 4 시유는 백색우유와 가공우유로 다시 구분된다. 백색우유는 100% 원유를 살균 또는 멸균하여 포장한 제품으로, 향신료나 기호성 첨가물 등이 혼합되지 않은 흰우유(일반시유, 멸균시유)와 원유에 특정 성분을 강화하거나 지방을 제거하는 등의 가공을 한 기능성우유<각주>4</각주>로 구분된다. 가공우유는 주원료인 원유 또는 유가공품에 다른 식품, 식품첨가물 등을 첨가한 우유로, 흰우유에 딸기, 바나나 등의 과육과 향료, 당류 및 곡물 등을 첨가하여 가공된다.<각주>5</각주>5 발효유는 원유나 유가공품을 유산균 또는 효모로 발효시켜 호상(糊狀)<각주>6</각주>, 액상(液狀)<각주>7</각주>또는 동결한 것으로서 무지유고형분<각주>8</각주>이 3% 이상인 것을 의미한다. 무지유고형분의 함량이 3% 이상 8% 미만이면 액상발효유(요구르트 류)로, 8% 이상이면 농후발효유(불가리스 류, 요플레 류)로 분류되며, 농후발효유는 마시는 형태의 드링크발효유(불가리스 류)와 떠먹는 형태의 호상발효유(요플레 류)로 다시 나눌 수 있다. <표 2> 유제품 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124666875" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 유제품의 생산공정 6 백색우유는 일반적으로 「원유수유 → 원료유 저장 → 예열 → 균질 → 살균 또는 멸균 → 냉각 → 충전 및 포장 → 출하」의 과정을 통해 생산 및 판매된다. 그 외 가공우유, 발효유 등 유제품 종류에 따라 지방분리, 영양소 첨가, 유산균 발효 등의 특수한 공정이 추가된다. 유제품의 생산공정은 일반적으로 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 유제품의 생산공정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124666877" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국유가공협회 3) 유제품 유통구조 7 유제품은 유통기한이 짧은 특성이 있어, 제품이 신속하게 소비자에게 도달할 수 있도록 상당 부분 대리점을 통한 간접판매가 이루어지고 있다. 유제품의 유통구조를 간략히 도식화하면 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 유제품의 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124666879" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 4) 유제품 시장의 특성 8 유제품 시장은 다음의 특성을 가진다. 9 첫째, 유제품 산업은 수출입 비중이 매우 작은 전형적인 내수산업으로, 내수경기 동향과 국내 소비자의 실질구매력 변동에 큰 영향을 받는다. 2020년 기준 전체 유제품 매출액 대비 수출액은 1.2%, 수입액은 7.9%에 불과하였고, 연도별 수출입 비중의 변화도 크지 않다. 10 둘째, 유제품 산업은 유통기한이 짧은 산업이다. 쉽게 변질되는 원유의 특성으로 인해 유제품 제조업체는 구매한 원유를 유통기한 내에 우유 제조로 다 소비해야 하고, 소비되지 못한 원유는 시유가격의 약 30% 수준인 탈지분유로 가공해야 한다. 11 셋째, 유제품의 제품수명주기는 비교적 짧다. 유제품에 대한 소비자의 기호는 쉽게 변하는 특성이 있어 유제품 제조업체들은 다양한 제품을 지속적으로 개발하고 있고, 제품수명이 장기간 지속되는 유제품에 대해서도 변화하는 소비자 기호에 맞추기 위하여 끊임없이 제품차별화 노력을 하고 있다. 특히 이러한 제품차별화는 기능성우유, 가공우유, 발효유 등에서 많이 나타나며, 상대적으로 소비자의 기호가 덜 변하는 백색우유의 경우 그 차별화 정도가 크지는 않다. 12 넷째, 서울우유, 남양유업, 매일유업 등 일부 유명 제조업체의 유제품에 대한 소비자 선호현상이 강하고, 소비자 인지도 형성에 많은 비용이 소요되어 신규업체의 진입이 용이하지 않은 편이다. 그러나 최근 소비자가 브랜드에 따라 구매를 선택하는 경향이 증가하고 있어, 좋은 브랜드를 창출하기 위한 제조업체들의 노력도 증가하고 있다. 13 다섯째, 최근 사회적으로 건강에 대한 관심이 증가하면서 기능성우유를 찾는 소비자들이 증가하는 추세이다. 이에 따라 각종 기능성우유 제품이 개발되고 있고 그 매출도 성장세를 보이고 있다. 5) 국내 유제품 시장 현황 14 국내 유제품 시장 전체 규모는 2020년 매출액 기준 약 4조 880억 원이다. 이 중 시유가 약 1조 8,793억 원으로 46.0%, 발효유가 약 1조 3,208억 원으로 32.3%, 기타 유제품이 약 8,879억 원으로 21.7%를 각각 차지하고 있다. <표 5> 국내 유제품 시장 규모 (2020. 12. 31. 기준, 단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124666881" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 서울우유 본사, 한국유가공협회 등 15 국내 시유 판매시장의 시장점유율을 살펴보면, 2020년말 기준 서울우유가 43.6%, 남양유업이 13.1%, 매일유업이 10.5%로, 서울우유가 압도적인 1위를 차지하고 있다. 국내 발효유 판매시장에서는 동원 F&B(18.0%)가, 국내 기타 유제품 판매시장에서는 서울우유(25.7%)가 각각 1위를 차지하고 있다. <표 6> 국내 제조업체별 매출액 및 시장점유율 (2020. 12. 31. 기준, 단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124666883" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>9</각주>* 자료출처: 서울우유 본사, 한국유가공협회 등 6) 서울우유 본사의 대리점 및 피심인의 조직 구조 가) 서울우유 본사의 대리점 조직 구조 16 서울우유 본사의 대리점 조직은 2개 본부(수도권 본부, 지방 본부)와 15개 지점으로 구성되어 있다. 15개 지점 중 9개 지점<각주>10</각주>은 수도권 본부에, 나머지 6개 지점<각주>11</각주>은 지방 본부에 소속되어 있고, 각 지점에는 3개∼6개 정도의 지구가, 각 지구에는 20개∼28개 정도의 대리점이 소속되어 있다. <표 7> 서울우유 본사의 대리점 조직 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124666885" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 피심인의 조직 구조 17 2021년 10월 현재 서울우유 본사의 대리점 조직 총 15개 지점 중 12개 지점<각주>12</각주>이 피심인에 가입되어 있다. 대리점 수 기준으로는 전국 총 1,072개 대리점 중 670개(62.5%)가 피심인 소속이다.<각주>13</각주>18 피심인의 고위 임원은 회장 1명, 부회장 4명, 사무처장 1명, 사무국장 1명, 감사 2명, 이사 24명 등 총 33명이다. 이 중 이사는 각 지점별로 2명씩 있는데 이 중 1명이 소속 지점의 대대표<각주>14</각주>를 맡게 된다. 또한, 각 지구별로 지구대표가 1명씩 있는데, 위 33명의 고위 임원에 전체 지구대표를 포함한 인원이 피심인의 대의원으로서 대의원회를 구성한다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 19 2021. 9. 23. 서울우유 본사는 2021. 10. 1.자로 유제품의 공장도가격을 인상할 것임을 피심인 및 각 대리점에 통보하였다.<각주>15</각주>이에 피심인은 대책을 수립<각주>16</각주>하고 구성사업자들이 소매점에 판매하는 시유 제품 가격(이하 '입점가격’이라 한다)에 대한 인상 등을 논의하기 위하여 2021. 9. 24. 일산남부대리점<각주>17</각주>에서 임원 회의를 개최하기로 결정하고, 피심인 소속 임원들에게 유선 전화, 문자메시지 등을 통해 회의에 참석할 것을 통보<각주>18</각주>하였다. 20 회의일 전 피심인 소속 강ㅇㅇ 회장은 피심인 임원인 이ㅇㅇ 사무국장에게 2021. 10. 1.자 공장도가격 인상을 반영한 가격인상표를 회의에 가지고 올 것을 지시하였고, 이ㅇㅇ은 평소 사용하던 엑셀표를 활용하여, 입점가격, 마진율 등이 구체적으로 기재된 가격인상표를 작성하고 이를 출력, 이 사건 회의에 지참하였다. 아래의 <표 8>은 이ㅇㅇ이 작성한 가격인상표(이하 '이 사건 가격인상표’ 또는 '가격인상표’라 한다)를 발췌한 것이다. <표 8> 가격인상표(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124666887" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 심사보고서 소갑 제1호증<각주>19</각주>21 2021. 9. 24. 회의에는 강ㅇㅇ과 이ㅇㅇ을 포함한 총 10명의 임원<각주>20</각주>이 참석하였다. 이 회의에서 강ㅇㅇ은 ① 이 사건 가격인상표를 참고하여 회의 참석 임원들이 각 운영하는 대리점 입점가격을 인상하고, ② 지점별 회의를 통해 소속 대리점들에게 가격인상표를 전달하도록 하였다. 22 강ㅇㅇ이 회의에서 퇴장한 후 이ㅇㅇ은 참석자 전원에게 이 사건 가격인상표를 배포하였다.<각주>21</각주>참석자들은 그 자리에서 내용을 확인하였고, 일부 참석자는 가격인상표를 가지고 회의장을 떠났다. 23 이후 피심인에 가입된 지점들 중 강남지점, 경인지점, 동남부지점, 서부지점, 지방 1개 지점<각주>22</각주>등 최소 5개 지점은 개별적으로 지점 회의를 개최하여 지점 소속 대리점들에게 이 사건 가격인상표를 공유하거나 구두로 입점가격 인상폭을 전달하면서, 이를 참고하여 입점가격을 결정하도록 하였다.<각주>23</각주>24 실제로 피심인의 구성사업자 일부는 2021. 10. 1. 서울우유 본사의 공장도가격 인상 이후 이 사건 가격인상표를 참고하여 입점가격을 인상한 사실이 있다.<각주>24</각주>25 또한, 2021. 10. 1.부터 같은 해 10. 22.<각주>25</각주>까지 피심인 구성사업자들이 소매점에 서울우유 대표상품<각주>26</각주>을 판매한 내역<각주>27</각주>을 살펴보면, 약 11.1%가 이 사건 가격인상표에 기재된 입점가격과 동일한 가격으로, 약 10.5%가 그 입점가격의 ±1% 전후 이내 가격으로 시유를 판매한 사실이 있으므로, 이 사건 피심인의 행위가 구성사업자들의 입점가격 결정에 영향을 미친 것으로 보인다. <표 9> 2021. 10. 1. ∼ 2021. 10. 22. 구성사업자의 입점가격 인상내역 (단위: 건) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124666889" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료(소을 제7호증) 2) 근거 26 이러한 사실은 이ㅇㅇ이 작성한 가격인상표(소갑 제1호증), 강ㅇㅇ의 녹취록(소갑 제2호증), 피심인 소속 임원들의 진술조서(소갑 제3호증, 제5호증 및 제6호증), 피심인 소속 임원들의 확인서(소갑 제7호증 내지 제9호증), 입점가격 인상내역(소을 제7호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제26조(사업자단체의 금지 행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ～ 5. (생략) ② ～ ④ (생략) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ～ 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 27 법 제26조 제1항 제1호는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제19조 제1항 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다.<각주>28</각주>28 즉, 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’(이하 '가격결정 행위’라 한다)를 통한 사업자단체의 법 제26조 제1항 제1호 위반행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정 행위가 있고 그러한 의사가 구성사업자들에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 가격결정 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다.<각주>29</각주>29 '사업자단체의 의사’는 통상 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등의 형태로 나타나지만, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에도 해당 정관ㆍ규정ㆍ사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, '사업자단체의 의사가 구성사업자에게 표시’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통지 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 30 그리고 사업자단체의 의사에 의한 '가격결정 행위’란 구성사업자로 하여금 일정한 수준으로 가격을 결정 또는 유지하게 하거나 공동으로 가격의 인상ㆍ인하율(폭)을 결정하는 행위, 구성사업자에게 가격 설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위, 할인율 또는 이윤율 등 가격의 구성요소에 대해 그 수준이나 한도를 정하는 등의 방법으로 실질적으로 가격을 동일하게 결정ㆍ유지ㆍ변경하게 하는 행위 등을 의미한다. 31 한편, '구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지’ 여부는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제19조 제1항 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다고 할 것이고, 사업자단체 구성원이 사업자단체 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>30</각주>32 특히, 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다. 다. 피심인의 위 가. 행위의 위법 여부 1) 사업자단체의 의사가 존재하고, 그 결정이 구성사업자에게 표시되었는지 여부 33 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인은 2021. 9. 24. 임원 회의에서 품목별 가격이 명시된 이 사건 가격인상표를 배포하고, 회의에 참석한 임원 전원에게 이를 참고하여 가격을 인상하도록 하면서 지점 소속 대리점들에게도 가격인상표를 전달하도록 하였으며, 이에 실제 일부 지점은 회의를 열어 소속 대리점들에게 가격인상표를 공유하거나 구두로 입점가격 인상폭을 전달하였으므로, 사업자단체의 의사가 존재하고 이러한 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다.<각주>31</각주>2) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 34 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인이 서울우유 품목별 가격이 특정된 가격표를 배포하여 구성사업자들의 자유로운 가격결정을 제한한 점,<각주>32</각주>실제로 회의에 참석한 임원 일부가 가격인상표를 소속 대리점들에게 전달하였고 그 대리점들 및 자신이 운영하는 대리점은 가격인상표를 참고하여 가격을 인상하였다고 진술한 점, 2021. 10. 1.부터 같은 해 10. 22.까지 피심인 구성사업자들의 약 21.7%가 가격인상표 상 입점가격과 동일 또는 유사(±1% 이내)한 가격으로 판매한 사실이 확인되는 점<각주>33</각주>등을 고려할 때, 피심인의 의사가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤음이 인정된다. 3) 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부 35 피심인은 국내 시유 판매시장<각주>34</각주>점유율 1위(약 43.6%) 사업자인 서울우유 본사의 대리점 총 1,072개 중 670개(62.5%)가 가입한 사업자단체로, 이 사건 행위로 인하여 피심인 구성사업자의 입점가격 경쟁에 영향을 미칠 우려가 있는 상태가 초래되었고 실제로 가격경쟁이 감소한 사실이 있으므로 국내 시유 판매시장의 경쟁이 부당하게 제한되었다고 판단된다. 4) 소결 36 피심인의 위 2. 가. 행위는 법 제26조 제1항 제1호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 37 법 제27조의 규정에 따라 이 사건 행위와 동일하거나 유사한 행위가 향후 재발되지 않도록 행위금지명령을 부과하며, 아울러 피심인이 시정명령을 받은 사실을 구성사업자들에게도 통지하도록 통지명령을 부과한다. 나. 과징금 1) 부과 여부 38 이 사건 피심인의 행위는 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>35</각주>에 따른 원칙적 과징금 부과 대상인 점, 이 사건 행위로 서울우유 시유의 도매가격을 직접적으로 제한하는 효과가 발생한 점, 시유는 국민 생활과 밀접한 제품인 점 등을 고려하여, 법 제28조, 제55조의3, 같은 법 시행령<각주>36</각주>제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 과징금고시에 따라 피심인에게 과징금을 부과한다. 2) 산정기준 39 법 시행령 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 과징금고시 Ⅱ. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2)에 따르면 사업자단체금지 행위에 대하여는 위반행위 종료일이 속한 연도의 사업자단체의 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별로 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 40 이 사건 피심인의 행위는 2021. 10. 22. 종료<각주>37</각주>되었으므로, 과징금 부과기준이 되는 연간예산액은 2021년도 예산액인 179,913,956원이다.