서울특별시 도시철도공사의 거래상지위 남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 피심인 서울특별시 도시철도공사(이하 '피심인’이라 함)는 서울, 경기 등 수도권 일부 지역에서 지하철 여객 운송 및 그 부대사업을 영위하는 사업자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. 피심인의 주요 사업내용은 지하철 5,6,7,8호선과 관련한 운영, 이에 따른 도시계획사업, 역세권 및 차량기지 개발에 따른 업무시설, 판매시설, 환승시설, 주택시설, 생활편익시설, 복리시설 등의 건설, 공급 및 관리 사업 등 기타 이에 부대하는 역 구내사업, 광고사업 등이다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2011년말 기준, 단위 : 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719627" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료 : 피심인 제출자료 다. 시장현황 및 실태 1) 국내 지하철 현황 국내 지하철은 1974년 개통된 이래 각 노선별로 독점적으로 운영하고 있다. 2011년 현재 총 9개의 사업자가 있으며, 수도권 5개 사업자는 상호 연계하여 운영 중이다. <표 2> 지하철 사업자 현황 (2012년 1월 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719629" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 이동구간제 운임은 '노선을 일정 거리로 구간을 설정하여 구간별로’, 거리비례제 운임은 '일정거리까지 기본운임을 적용하고 기본거리 초과시 승차거리에 비례하여 단위당 운임 추가'하는 운임제도임 2) 피심인의 광고대행계약 현황 광고대행계약은 광고대행사가 공사의 시설물의 일부를 사용ㆍ수익하고 일정한 대가를 지불할 것을 약정하는 계약으로, 광고대행사가 광고물을 게첨하고자 하는 경우 공사는 광고물의 적정성 여부에 대해서 검토한 후 계약을 체결하고 광고를 게재하도록 하고 있다. 지하철 광고의 예는 아래 <그림 1>과 같다. <그림 1> 지하철 광고의 실제 예 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719631" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 피심인은 <표 4>와 같이 2007년부터 현재까지 23개 광고대행사들과 40개의 광고대행계약을 체결하였다. 다만 2009년 6월 SMRT Mall 사업<각주>1</각주>으로 전환하면서 광고대행계약을 일원화하고 있으며 따라서 현재 유효한 계약은 스마트몰 사업 계약, 행복쿠폰발급기 사업 계약, 현금지급기측면광고 계약 등 총 3개이다. <표 3> 피심인이 체결한 광고대행계약 현황(2007년부터 현재까지) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719633" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 피심인은 2007년부터 현재까지 23개 광고대행사들과 40개의 광고대행계약을 체결하면서 <표5>의 내용과 같이 공익상 또는 운영상 필요하여 광고물을 철거하는 경우 철거에 따른 대가나 보상을 청구할 수 없도록 하고 또한 피심인이 다른 광고업체와 새로이 광고대행계약을 체결하는 경우 광고대행업자는 어떠한 이의도 제기할 수 없도록 계약조건을 설정하였다. <표 4> 피심인이 체결한 광고대행계약서 중 관련 조항 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719635" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * '케이앤에스애드’의 계약조항과 동일한 경우는 '동일’로 표시 나. 관련 법규정 법 제23조 (불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 시행령 제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표1의2와 같다. 〔별표1의2〕불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조제1항 관련) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 라. 불이익제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 법 제23조 제1항 제4호가 사업자의 거래상 지위의 남용행위를 규제하고 있는 취지는 현실의 거래관계에서 경제력에 차이가 있는 거래주체 간에도 상호 대등한 지위에서 법이 보장하고자 하는 공정한 거래를 할 수 있게 하기 위하여 상대적으로 우월적 지위에 있는 사업자에 대하여 그 지위를 남용하여 상대방에게 거래상 불이익을 주는 행위를 금지시키고자 하는 데에 있다(대법원 2003.11.27. 선고 2003두10299 판결, 서울고법 2003.6.3. 선고 2002누10768 판결 참조). 거래상 지위의 남용행위의 한 유형으로 불이익제공행위를 불공정거래행위로 규정하고 있는 취지는 거래과정에서 거래상의 지위를 이용하여 일방당사자가 그보다 열등한 지위에 있는 타방 당사자의 자유의사를 구속하여 일방적으로 상대방에게만 불이익이 되도록 거래조건을 설정하거나 변경하는 등 상대방에게 일방적으로 불이익을 주게 되는 경우에는 공정한 경쟁의 기반을 침해할 우려가 있기 때문에 이를 규제하고자 하는 데 있다. (대법원 2005.12.8. 선고 2005두5327 판결, 서울고법 2003.5.13. 선고 2002누10072 판결 참조). 불이익제공행위가 성립하기 위해서는 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정ㆍ변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위를 하여야 한다. 거래조건의 설정ㆍ변경 및 불이익제공 행위가 위법한지 여부는 거래내용의 공정성을 침해하는 행위에 해당되는지 여부를 위주로 판단한다. 거래내용의 공정성을 침해하는지 여부는 ①사업자가 거래상대방에 대하여 거래상 지위를 가지는지 여부, ②설정ㆍ변경된 거래조건과 불이익의 내용이 부당한지 여부 등으로 판단한다. [「불공정거래행위심사지침」 2009. 8. 12. 공정거래위원회 예규 제72호 Ⅴ.6.라.(2)] 2) 거래상지위의 인정 여부 거래상 지위는 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이다.(대법원 2006.6.29. 선고 2003두1646 판결, 대법원 2002.1.25. 선고 2000두9359 판결 참조). 피심인은 다음과 같은 점에서 광고대행사에 대하여 거래상지위를 가지는 것으로 판단된다. 피심인은 5, 6, 7, 8호선 지하철역의 광고사업을 위한 공간임대 등 부대사업을 독점적으로 영위하는 공기업이다. 또한 피심인의 사업장소는 다수의 유동인구가 상시 출입하기 때문에 광고대행사 및 점포임차인 등으로부터 선호도가 매우 높은 실정이다. 이처럼 지하철역 구내를 이용하는 광고 수요는 높은 반면, 광고를 게재할 수 있는 역내 공간은 한정되어 있기 때문에 피심인은 계약관계에서 우월한 지위에 있다고 할 수 있다. 즉 피심인과 거래하는 광고대행사들은 계속적인 거래관계를 유지하기 위해 피심인이 요구하는 부당한 거래조건을 거절하기가 어려울 것이며, 따라서 피심인은 광고대행사와의 관계에서 거래상 지위가 인정된다. 3) 설정ㆍ변경된 거래조건과 불이익의 내용이 부당한지 여부 설정ㆍ변경된 거래조건과 불이익의 내용이 부당한지 여부는 당해 행위를 한 의도 및 목적, 거래상대방의 예측가능성, 당해업종에서의 통상적인 거래관행, 관계법령, 거래대상 상품 또는 용역의 특성, 불이익의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 부당성 여부를 판단한다[「불공정거래행위심사지침」 2009. 8. 12. 공정거래위원회 예규 제72호 Ⅴ.6.라.(2)]. 지하철역의 구내는 공중이 상시 이용하는 장소이므로 피심인은 공공시설물 관리자로서 지하철 이용의 편의, 승객의 안전 등을 고려하여 공익상 또는 운영상 필요한 경우에 광고대행사에게 해당 광고물의 이전ㆍ철거를 요구할 수 있다고 할 것이다. 그러나, 광고대행사의 귀책사유 없이 공익상 또는 피심인의 운영상 필요에 의해 철거ㆍ이전하는 경우는 철거ㆍ이전에 따른 보상을 해주는 것이 거래관행상 타당할 것이나, 당해 계약조건은 이를 원천적으로 봉쇄하고 있으므로 이는 광고대행사에게 불이익을 주는 거래조건을 설정한 것으로 판단된다. 뿐만 아니라 피심인이 타 업체와 새로운 광고대행계약을 체결하는 경우에 광고대행업자가 어떠한 이의도 제기할 수 없도록 계약조건을 설정하였는데, 새로운 광고계약 체결을 통해 기존의 광고대행사가 예측할 수 없는 피해를 입을 우려가 있다면 광고대행사와의 협의를 통해 조정하는 것이 타당함에도 불구하고 광고대행사가 어떠한 이의도 제기할 수 없도록 규정한 것은 광고대행사에게 부당한 거래조건을 설정한 것이라 할 것이다. 3. 처분 피심인이 공익상 또는 운영상 필요하여 광고물을 철거하는 경우 철거에 따른 대가나 보상을 청구할 수 없도록 하고 또한 피심인이 다른 광고업체와 새로이 광고대행계약을 체결하는 경우 광고대행업자가 어떠한 이의로 제기할 수 없도록 하는 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 해당하는 불이익제공행위로서 법위반행위로 인정되므로 동 행위를 중지하고 향후 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제24조에 의하여 시정명령한다. 4. 피심인 수락내용 피심인은 2012. 6. 1. 위 2.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 피심인의 위 2. 가. 의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로, 법 제24조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.