서울특별시 발주 무인단속시스템 구축 및 성능개선사업 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 넥스파시스템, 주식회사 한일에스티엠, 하이테콤시스템 주식회사(이하 넥스파, 한일, 하이테콤으로 약칭한다)는 모두 교통정보시스템 구축 등을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701955" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 서울특별시의 무인단속시스템 개요 2 서울시는 1995년 IT 기술을 활용한 버스전용차로 단속시스템을 도입한 이래 지속적으로 지능형 교통정보시스템 도입을 추진하였으며, 2004년에는 불법 주정차 무인단속시스템을 도입하였다. 그 후 서울시는 단속 CCTV 추가설치와 시스템 구축, 내구연한 경과된 노후 장비의 교체를 통한 성능개선 등을 위해 '무인단속시스템 구축 및 성능개선사업’을 매년 반복적으로 추진하고 있다.<각주>1</각주>3 성능개선사업은 단속카메라, 검지카메라, 팬틸트, 전광판, 철주, 제어기, 운영모듈 등 여러 장치들을 구매하는 것이 주요 내용이며, 이러한 장치를 현장에서 설치하는 통신공사, 전기인입선 공사를 위한 배관 터파기, 철주 기초공사 등 전기ㆍ토목공사 와의 복합공정으로 이루어진다. 4 서울시의 버스전용차로 단속시스템 구축사업자는 건아정보기술(이하 '건아’라 한다)과 하이테콤이며, 불법주정차 단속시스템 구축사업자는 넥스파와 한일이다. 2008년 이후 서울시가 발주한 무인단속시스템 구축 및 성능개선사업 입찰현황<각주>2</각주>은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 2008년～2011년 서울시 무인단속시스템 구축 및 성능개선사업 입찰 현황 (단위 : 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701963" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 서울특별시. 낙찰률은 예정가격 대비 낙찰가를 표시한 것임 다. 서울특별시 발주 2012년 무인단속시스템 구축 및 성능개선사업 입찰 1) 입찰 개요 5 서울특별시가 2012. 4. 4. 공고한 2012년 무인단속시스템 구축 및 성능개선사업(이하 '이 사건 사업’이라 한다) 입찰의 주요 내용은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701965" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 입찰 일정 및 참여 현황 6 이 사건 사업 입찰은 일반경쟁입찰이면서 협상에 의한 계약<각주>3</각주>방식으로 진행되었는바, 세부일정은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701967" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 7 넥스파와 한일은 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 하며, 넥스파와 한일 컨소시엄을 '넥스파 컨소시엄’이라 한다)를 구성<각주>4</각주>하여, 하이테콤은 단독으로 각각 이 사건 사업 입찰에 참가하였다. 8 서울시가 제안서를 평가한 결과 아래 <표 5>와 같이 넥스파 컨소시엄이 1순위 우선협상대상자로 결정되었으나, 서울시는 넥스파 컨소시엄의 제안서 내용과 하이테콤의 제안서 내용이 동일한 데 대해 입찰담합 의혹을 제기하고 입찰계약 진행을 중단하였다. <표 5> 제안서 평가 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701969" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 예정가격 903,757천 원(부가가치세 포함) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 9 1) 한일 이ㅇㅇ 상무와 넥스파 정ㅇㅇ 이사는 이 사건 사업 입찰 공고일인 2012. 4. 4.경 이 사건 사업 입찰에 양사가 컨소시엄 방식으로 참여하기로 결정하고 컨소시엄 지분율을 협의하였다.<각주>5</각주>10 2) 한일에서는 넥스파와의 컨소시엄이 이 사건 사업 입찰을 낙찰받는 것을 전제로 하여「2012. 4. 12.경 이 사건 사업의 하드웨어 부문은 한일이, 소프트웨어 부문은 넥스파가 수행하고, 한일이 입찰에 필요한 본 기술제안서를 주로 작성하며, 넥스파가 본 제안서 일부와 들러리용 기술제안서를 작성하기로 협의ㆍ결정」한 내용을「실적」으로 하여 그 후의 세부계획 내용과 일정을 담은 2012. 4. 16.자 업무보고가 이루어졌다. 업무보고 문서에 기재된 내용은 아래 <표 6>과 같다 <표 6> 한일 주간업무보고 문서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701971" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 11 3) 한일 이ㅇㅇ 상무는 가격과 제안서 제출 하루전인 2012. 4. 24.자 업무현황<각주>6</각주>의 내용으로「넥스파와 이 사건 사업 입찰의 투찰금액을 협의한 내용 및 하이테콤이 이 사건 사업 입찰에 들러리로 참여하는 대가로 컨소시엄에게 2억, 3%<각주>7</각주>를 요구한 내용」을 자신의 업무용 컴퓨터에 정리해 두는 방법으로 이 사건 사업의 입찰 절차 참여 상황을 정리하고, 관리하였다. 12 4) 이 사건 사업 입찰에는 하이테콤과 넥스파 컨소시엄만이 2012. 4. 25. 제안서 및 가격입찰서를 제출하여 참여하였는데, 그 후 제안서 평가일인 2012. 5. 3. 이전 2012. 4. 30. 한일에서는 이 사건 사업 입찰의 들러리사를 하이테콤으로 하여 회의를 진행하였다. 회의문서의 내용은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 한일 주간회의(2012. 4. 30.) 문서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701973" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 5) 근거 13 이 사건 사업 입찰공고 등 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-13호증<각주>8</각주>～제1-14호증), 피심인들의 기술제안서(소갑 제1-15호증～제1-18호증), 한일 이ㅇㅇ 상무의 업무수첩(소갑 제1-42호증) 및 업무현황(소갑 제1-43호증), 한일 주간업무보고 문서(소갑 제1-39호증), 서울시 공고 내역서와 하이테콤 이** PC에 저장된 내역서 양식 전자파일 속성(소갑 제1-44호증, 소갑 제1-45호증), 피심인들 임원 진술조서(소갑 제2-8호증, 제2-9호증, 제2-14호증, 제 2-15호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 14 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>9</각주>16 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 17 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 18 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 19 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>20 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 21 제1항 및 제2. 가항의 인정사실과 근거 자료를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 관련 법리에 비추어 보면, 피심인들 사이에 이 사건 사업 입찰에서 낙찰자와 들러리를 정하는 의사의 합치를 이루었음을 인정하기 충분하고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 22 첫째, 한일의 2012. 4. 16.자 주간업무보고 문서에 넥스파가 하이테콤의 들러리용 제안서를 작성하기로 기재되어 있고, 이ㅇㅇ 상무의 2012. 4. 24.자 업무현황 정리문서에는 하이테콤이 2억, 3%를 요구했다고 기재되어 있으며, 투찰 이후인 2012. 4. 30. 작성한 한일 주간회의 문서에는 이 사건 사업 입찰에 하이테콤이 들러리라고 기재되어 있는바, 그 내용 및 작성 일자 등을 볼 때 피심인들 사이에 사전 합의도 없이 일방 사업자가 임의로 작성할 수 있는 문서라고 볼 수 없으며 하이테콤이 이 사건 사업 입찰에 들러리로 참여하는지와 그 방법에 관하여 일관되게 기재되어 있는 점을 보더라도 피심인들 사이에 사전에 합의가 이루어졌다고 인정하기 충분하다. 23 둘째, 하이테콤은 기술능력, 납품실적, 경영상태, 신뢰도 등으로 구성된 정량적 평가에서 경쟁업체에 비해 평가점수가 낮을 수밖에 없다는 것을 알고 있으므로<각주>12</각주>낙찰을 받기 위해서는 전문성, 기술성, 창의성 등으로 구성된 정성적 평가에서 높은 점수를 받을 수 있도록 차별화된 경쟁력 있는 기술제안서를 작성하였어야 했다. 그럼에도 불구하고 하이테콤이 아래 <표 8> 및 <표 9>와 같이 이 사건 사업 입찰의 경쟁업체인 넥스파 컨소시엄 기술제안서와 기술부문의 주요 내용<각주>13</각주>이 동일한 기술제안서를 2012. 4. 25. 제출하고, 2012. 5. 3. 넥스파 컨소시엄 기술제안서 내용과 배치만 다를 뿐 그림과 설명내용이 일치하는 PT<각주>14</각주>자료로 제안 설명을 하였다는 것은 낙찰을 받기 위한 사업자의 행위로 보기 어려우며, 넥스파로부터 기술제안서 자료를 제공받아 이 사건 사업 입찰에 형식적으로 참여한 것으로 밖에 볼 수 없다. <표 8> 넥스파 컨소시엄 기술제안서와 하이테콤 기술제안서 내용 일치 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701975" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 넥스파 컨소시엄 기술제안서와 하이테콤 제안 설명용 PT자료 일치내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701977" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 24 특히 하이테콤의 설명용 PT자료와 넥스파 컨소시엄 기술제안서 내용의 동일한 부분은 참고자료나 현황자료가 아닌 각사의 적용기술을 설명하는 내용으로 같을 수가 없으며, 설령 적용기술 내용이 같다고 하더라도 표현까지 같다는 것은 피심인들이 서로 기술제안서 정보를 교환하지 않고는 불가능한 일이다. 25 셋째, 아래 <표 10>과 같이 서울시가 공고한 내역서<각주>15</각주>전자파일의 속성값은 마지막 저장자가 "user"인 반면, 하이테콤 이** 대리<각주>16</각주>의 업무용 PC에 서울시 공고 내역서 전자파일의 마지막 저장자가 “넥스파”로 되어 있어 넥스파와 하이테콤이 입찰에 필요한 전자문서 등을 입찰 전에 서로 주고 받은 사실을 알 수 있는바, 정상적인 경쟁관계에 있는 사업자들 사이에는 일어날 수 없는 일로서 사전에 피심인들 사이에 이 사건 사업 입찰에 대한 합의가 이루어졌다는 점을 강력하게 드러내는 사실이다. <표 10> 서울시 공고 내역서와 이** 업무PC 저장된 내역서 전자파일 속성 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701957" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들이 이 사건 사업 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자를 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 사업 입찰에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 27 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 28 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 모두 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법(2011. 12. 2. 법률 제11119호로 개정된 것) 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2012. 1. 1. 대통령령 제23475호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-4호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>17</각주>)에 따라 피심인들에게 모두 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 29 이 사건 사업 입찰에서 넥스파 컨소시엄이 우선협상대상자로 1순위로 결정되어 낙찰되었으나 계약은 체결되지 않았으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 넥스파 컨소시엄의 낙찰금액(부가가치세 제외) 805,181,818원이다. 나) 부과기준율 30 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 5.0% 이상 7.0% 미만의 부과기준율을 적용하기로 하되, 합의내용 이행을 위한 이행감시 및 제재수단이 존재하지 않는 점, 관련 매출액이 10억원 이하인 점 등을 고려하여 5.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 31 산정기준은 제3. 나. 1) 가)항의 관련매출액에 제3. 나. 1) 나)항의 부과기준율을 곱하여 정하되, 탈락한 하이테콤은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 32 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 11>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701959" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 33 피심인들에게는 행위요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 34 피심인들에게는 행위자 요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 2차 조정 산정기준은 위 1차 조정 산정기준과 동일하다. 4) 부과과징금의 결정 35 넥스파와 한일은 이 사건 사업 계약을 체결하지 못해 위반행위로 인해 취득한 이익이 없는 점을 감안하여 2차 조정된 산정기준의 50%를 감경한다. 36 하이테크는 완전자본잠식상태이고 '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’에 따라 파산절차가 진행중<각주>18</각주>인 점 등 객관적으로 과징금을 납부할 능력이 없다고 인정되어 과징금을 면제한다. 37 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 12>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701961" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4. 결론 38 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.