서울특별시자동차매매사업조합 강남지부의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 서울특별시자동차매매사업조합 강남지부(이하 '서울조합 강남지부’로 약칭한다)는 자동차매매업을 영위하는 사업자들이 공동의 이익증진을 목적으로 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인의 일반현황 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2011년 말 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142119" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 자동차매매업 시장현황 및 실태 1) 시장현황 가) 자동차매매업자의 수 3 자동차매매업<각주>1</각주>을 영위하고자 하는 자는 자동차관리법 제53조의 규정에 따라 시ㆍ군ㆍ구에 자동차매매업 등록을 하여야 한다. 4 2011년 말 기준, 국내 자동차매매업자(이하 '매매업자’라 한다) 수는 4,524개인바, 지역별 매매업자 비율은 아래 <표 2>와 같이 경인지역(1,149개, 25.4%), 대구ㆍ경북지역(762개, 16.8%), 서울지역(497개, 11.0%) 순으로 높게 나타났다. <표 2> 지역별 매매업자 현황 (2011년 말 기준, 단위 : 개, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142123" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 국토교통부 통계자료 나) 자동차거래량 5 자동차거래의 유형은 크게 사업자거래<각주>2</각주>와 당사자거래<각주>3</각주>로 구분될 수 있다. 2011년 말 기준으로, 사업자거래량은 아래 <표 3>과 같이 약 187만대로서 전체 자동차거래량의 57.4%를 차지하고 있고, 당사자거래량은 약 139만대로서 전체 자동차거래량의 42.6%를 차지하고 있다. <표 3> 자동차거래량 현황 (단위 : 대) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142125" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 국토교통부 통계자료 6 2011년 말 기준으로, 국내 사업자거래량은 1,868,122대인바, 지역별 사업자거래 비율은 아래 <표 4>와 같이 경기ㆍ인천지역(587,720대, 31.5%), 대구ㆍ경북지역(266,342대, 14.3%), 서울지역(224,426대, 12.0%) 순으로 높게 나타났다. <표 4> 지역별 사업자거래 현황 (2011년 말 기준, 단위 : 대, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142127" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 국토교통부 통계자료 다) 서울 강남자동차매매단지 현황 7 서울 강남자동차매매단지에는 2011년 말 기준으로 63개의 매매업자가 영업을 하고 있으며, 이중 47개 업체는 서울조합 강남지부에 소속되어 있고, 나머지 16개 업체는 '강남자동차매매사업조합’에 소속되어 있다. 8 2011년 말 기준으로, 서울조합 강남지부의 사업자거래량, 매매업자 수는 서울지역 전체 대비 각각 8.2%, 9.5%를 차지하고 있다. <표 5> 서울조합 강남지부의 사업자거래량 및 매매업자 수 현황 (단위 : 대, 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142129" alt="이유 5번째 이미지" ></img> *자료출처 : 피심인 제출자료 2) 매매업자와 매매사원 등과의 거래실태 9 매매업자는 매매사원을 채용한 때에는 자동차관리법 시행규칙 제123조에 따라 자동차매매사업조합연합회<각주>4</각주>로부터 자동차매매사원증을 발급받아 영업기간 중에 이를 패용하도록 하여야 한다. 10 사업자거래는 크게 매입거래와 위탁거래로 구분된다. 매입거래는 매매사원이 매매업자의 명의로 자동차를 매입한 후 매수자에게 명의를 이전해주는 형태이고 위탁거래는 매도자와 매수자를 직접 알선하여 주는 형태이다. 11 아래 <표 6>과 같이 매입거래의 경우, 매매사원은 자신의 자금으로 자동차를 구입ㆍ판매한 후 발생한 매매차익을 수입으로 하고, 매매업자는 자신의 명의로 매매가 이루어짐에 따라 발생하는 세금, 관리책임 등의 비용을 충당하기 위하여 매매사원으로부터 매입비<각주>5</각주>를 지급받는다. 12 매매업자는 자동차의 매매 또는 매매알선을 한 경우에는 매수자를 대행하여 시ㆍ도지사에게 자동차 소유권의 이전등록을 신청하여야 하며 이에 대한 대가로서 매수자로부터 등록신청대행수수료를 지급받는다. 또한 매매용자동차의 보관ㆍ관리에 소요되는 관리비용을 매수자로부터 받을 수 있다. <표 6> 매매업자와 매매사원 등과의 거래실태(매입거래의 경우) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142131" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 13 위탁거래의 경우에 매매업자는 매수자로부터 등록신청대행수수료 및 관리비용을 지급받고, 매매사원은 매도자 및 매수자로부터 매매알선수수료를 받는 방식으로 운영된다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 매입비, 등록신청대행수수료ㆍ관리비용 등 가격결정행위 1) 행위사실 14 피심인은 2012. 2. 23. 정기총회를 개최하여 구성사업자가 매매사원으로부터 지급받는 매입비, 매수자로부터 지급받는 등록신청대행수수료ㆍ관리비용<각주>6</각주>(이하 매입비, 등록신청대행수수료ㆍ관리비용을 통칭할 때에는 '매입비 등’이라 한다)을 아래 <표 7>과 같이 결정하고, 이를 2012. 3. 1.부터 시행하기로 결의하였다. <표 7> 매입비 등 가격결정내역 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142135" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>7</각주>15 피심인은 아래 <표 8>과 같이 2012. 2. 27. 위 결의사항을 '2012년 정기총회 주요 가결안 공지 및 동의 안내’ 라는 제목의 문서에 기재하여 구성사업자에게 동 문서를 발송하였다. 16 피심인의 매입비 등 결정행위는 구성사업자에게 발송한 문서, 이 사건 심의과정에서의 피심인 진술<각주>8</각주>등에 의하여 인정된다. <표 8> 피심인이 구성사업자에게 발송한 문서(소갑 제2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142137" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>9</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ~ 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ～ 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 17 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다)’가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 결정이 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 가격결정행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다.<각주>10</각주>나) 위법요건에 해당되는지 여부 (1) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위의 존부 및 그 결정이 구성사업자에게 표시되었는지 여부 18 사업자단체의 의사는 총회, 이사회, 임원회의, 간부회의, 분과위원회 등 그 형식에 구애됨이 없이 실질적으로 단체로서의 활동에서 기인한 결의, 결정 등을 말하며, 정관, 회칙 등에 의하여 이루어지는 사업자단체 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 19 '가격결정행위’는 구성사업자로 하여금 일정한 수준으로 가격을 결정 또는 유지하게 하거나 공동으로 가격의 인상ㆍ인하율을 결정하는 행위, 구성사업자에게 가격설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위 등을 의미한다.<각주>11</각주>20 살피건대, 피심인이 2012. 2. 23. 정기총회에서 구성사업자가 매매사원으로부터 지급받는 매입비, 매수자로부터 지급받는 등록신청대행수수료ㆍ관리비용을 결정하고, 2012. 2. 27. '2012년 정기총회 주요 가결안 공지 및 동의 안내’라는 제목의 문서를 작성하여 구성사업자에게 발송한 점으로 볼 때 매입비 등 가격결정행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. (2) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 21 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>12</각주>또한 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>13</각주>따라서 사업자단체의 의사가 명백한 구속력을 가질 필요는 없으며, 구성사업자가 단체의 의사결정으로서 준수하여야 하는 것으로 인식되고 있으면 충분하다. 22 살피건대, 구성사업자의 입장에서는 매입비 등 피심인의 결정사항을 준수함으로써 가격경쟁의 회피에 따른 이득을 얻을 수 있는 점, 통상적으로 사업자단체의 구성사업자는 단체에서 결정한 사항을 준수할 의무가 있다고 인식하고 있는 점 등에 비추어 피심인의 위 가. 1)의 행위는 구성사업자의 매입비 등 가격결정에 영향을 미쳤음이 인정된다. (3) 경쟁제한성 여부 23 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급 여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.<각주>14</각주>24 살피건대, 자동차거래의 핵심적 요소인 매입비 등의 가격수준은 매매업자의 경쟁력 확보에 있어서 중요한 요소로 작용할 수 있는바, 독립사업자인 구성사업자는 자기의 경영사정, 경영전략 및 시장상황 등을 감안하여 자유롭게 매입비 등을 결정할 수 있어야 할 것이다. 25 그럼에도 불구하고, 피심인은 구성사업자가 결정하여야 할 매입비 등을 자신이 스스로 결정하였으므로, 피심인의 행위는 구성사업자 간 매입비 등에 대한 경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 판단된다. 26 한편 피심인은 구성사업자가 매매사원으로부터 지급받는 매입비의 수준을 자동차연식별 과표의 2.5～3.0%에서 2.0%로 인하하는 것으로 결정함에 따라 매매사원의 부담이 감소하였고, 또한 매매사원이 매수자로부터 매매알선수수료(2.2%)를 지급받지 않는 대신 매매업자가 매수자로부터 차량관리비 명목의 관리비용을 직접 받는 것으로 결정함에 따라 매수자의 부담이 증가하지는 않았다고 주장하나, 살피건대, 독립사업자인 구성사업자가 이 사건에서의 매입비 등 가격 수준을 자율적으로 결정하게 됨으로써 사업자간 가격경쟁이 촉진될 것이고 이를 통해 소비자 후생도 증대된다 할 것이므로 피심인의 주장은 이유 없다. 4) 소결 27 따라서 피심인의 위 가. 1)의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 가격결정행위로서 법 제26조 제1항 제1호에 위반된다. 나. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 1) 행위사실 28 피심인은 2012. 2. 23. 정기총회를 개최하여 주식회사 000에서 운영하는 성능검사장이외에 다른 성능검사장을 이용할 경우 자동차 1대당 1만 원의 벌금을 부과하기로 결의하고 2012. 2. 27. 위 결의사항을 구성사업자에게 문서로 발송하였다. 29 피심인의 위 행위는 아래 <표 9>와 같이 피심인이 구성사업자에게 발송한 문서, 이 사건 심의과정에서의 피심인 진술<각주>15</각주>등에 의하여 인정된다.<각주>16</각주><표 9> 피심인이 구성사업자에게 발송한 문서(소갑 제2호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142121" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.1. ~ 2. (생략) 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 30 법 제26조 제1항 제3호에서 금지하는 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 제한하는 행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있어야 하고, 이와 같은 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 사업자단체의 표시내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 나) 위법요건에 해당하는지 여부 (1) 사업자단체 의사의 존재 및 표시 여부 31 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 32 살피건대, 위 나. 1)에서 살펴본 바와 같이 피심인은 2012. 2. 23. 정기총회에서 구성사업자가 000 이외의 다른 성능검사장을 이용하여 자동차성능검사를 받는 경우 자동차 1대당 벌금 1만원을 부과하기로 결의하고 2012. 2. 27. 이를 '2012년 정기총회 주요 가결안 공지 및 동의 안내’ 라는 제목의 문서를 작성하여 구성사업자에게 발송한 점으로 볼 때 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 제한하는 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. (2) 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는지 여부 33 사업자단체는 구성사업자의 공동 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도는 예정되어 있다할 것이지만, 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해할 정도에 이르는 경우 이는 허용되지 않는 행위로서 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위’에 해당한다 할 것이다.<각주>18</각주>34 살피건대, 독립사업자인 구성사업자는 자기의 경영사정, 경영전략 및 시장상황, 성능검사비용ㆍ품질ㆍ서비스 등을 고려하여 자율적으로 성능점검업체를 결정할 수 있어야 함에도 불구하고, 피심인은 구성사업자로 하여금 특정 성능점검업체만을 이용하여 자동차성능점검을 받도록 함으로써 구성사업자의 거래처 선택의 자유를 제한하였으므로, 이는 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위로 판단된다. 35 한편, 피심인은 보증보험에 가입하지 않은 성능점검업체에서 성능점검을 받은 자동차를 매수자가 구입한 경우에는 매수지역 이외의 지역에서 수리를 받는 것이 어렵다는 문제점이 있어 보증보험에 가입한 000을 이용하도록 한 것이라고 주장하나, 살피건대, 독립 사업자인 구성사업자가 매매대상 자동차의 성능점검을 의뢰함에 있어 성능점검업체의 서비스ㆍ품질, 매수자에 대한 애프터서비스(A/S) 편의성 등을 고려하여 자율적으로 성능점검업체를 선택할 수 있게 될 때 성능점검업체들간 서비스경쟁 등이 촉진되어 소비자 후생도 증대된다 할 것이므로, 피심인의 주장은 이유 없다. 4) 소결 36 따라서 피심인의 위 나. 1)의 행위는 법 제26조 제1항 제3호의 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 37 피심인이 구성사업자가 자율적으로 결정하여야 할 매입비 등을 결정하고 구성사업자로 하여금 특정 성능점검업체의 성능검사장을 이용하도록 강제한 행위는 구성사업자 사이의 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하므로 향후 법위반이 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제27조에 의하여 시정명령을 부과하고, 특히 구성사업자가 결정하여야 할 매입비 등을 결정한 행위는 경쟁저해성이 큰 행위에 해당할 뿐만 아니라 소비자 후생에 미치는 영향이 크다 할 것이므로 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제61조 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 38 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금고시 Ⅱ. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2) (가)에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 39 이 사건 위반행위와 관련하여 피심인이 더 이상 매입비 등 가격결정에 관여하지 않고 구성사업자가 자율적으로 매입비 등 가격을 결정할 수 있도록 할 것임을 구성사업자에게 통지한 날의 전일인 2012. 5. 24.<각주>19</각주>을 위반행위의 종료일로 보는바, 위반행위의 종료일이 속한 연도인 2012년의 예산액 139,420,000원을 산정기준을 정하기 위한 연간예산액으로 한다.