서울특별시택시운송사업조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 및 일반현황 1 피심인 서울특별시택시운송사업조합은 서울지역 법인택시사업자들을 조합원(이하 '구성사업자’라 한다)으로 하여 서울 택시운송사업에 관한 국가시책 협력, 택시운송사업의 공익성 및 구성사업자의 복리와 친목 도모를 목적으로 설립된 단체<각주>1</각주>로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>’ 제2조 제4호의 사업자단체에 해당한다. 2 피심인은 '여객자동차 운수사업법’(이하 '여객자동차법’이라 한다) 제53조에 근거하여 1962. 11. 6. 설립되었고, 1963. 1.경 서울시의 인가를 받았다. 피심인은 서울지역의 유일한 법인택시 사업자단체로서 여객자동차법에 따라 서울시로부터 위탁받은 사무 등을 처리<각주>3</각주>하고, 법인택시사업자를 대변하는 활동을 수행하고 있으며, 전국택시운송사업조합연합회(이하 '연합회’라 한다) 소속 다른 지역 법인택시조합들과 함께 전국택시공제조합(이하 '공제조합’이라 한다)을 설립하여 자동차 사고로 생긴 손해배상을 수행하는 등 법인택시사업자에 대한 편의 및 복지사업을 수행한다. 3 피심인의 정관 제12조 및 제13조에 의하면, 피심인의 구성사업자는 피심인의 결의사항을 준수하여야 하고, 총회 및 이사회 결의사항을 준수하지 않은 경우 자격정지 등의 제재를 받을 수 있다. 한편, 공제조합의 공제규정 제5조에 따라 연합회 소속 조합의 구성사업자만이 공제가입을 할 수 있으므로 피심인의 결의사항을 위반한 구성사업자는 공제조합 가입이 제한된다. 4 피심인의 일반현황은 아래의 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2020년 기준, 단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148385" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 나. 시장현황 및 실태 1) 택시시장 현황 5 택시는 운영주체에 따라 법인택시<각주>4</각주>와 개인택시로 구분되고, 배기량 및 승차인원에 따라 경형, 소형, 중형, 대형, 모범형, 고급형 등 6가지 유형으로 분류된다. 6 2021. 7. 31. 기준 전국의 택시 면허대수 250,722대 중 법인택시는 85,983대로 약 34%에 해당하고, 서울 택시 면허대수 총 71,765대 중 법인택시는 22,603대로 약 31%를 차지한다. <표 2> 서울 및 전국 택시현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148405" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 전국택시운송사업조합연합회 홈페이지 7 택시공급 추이를 살펴보면 2018년 총 택시 대수는 1990년 대비 1.5배 증가하였는데, 수요는 이에 미치지 못하고 있다. 이에 따라 2018년 택시 1대당 1일 수송 실적은 1990년 대비 약 50% 감소한 상황이다. <표 3> 택시 공급 추이 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148407" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 전국택시운송사업조합연합회 제출자료 8 택시 총량은 '택시운송사업의 발전에 관한 법률(이하 '택시발전법’이라 한다)에 따라 정해진다. 서울시는 2017년 3월 기준 동법에 의해 정해진 택시 총량보다 실제 택시 대수가 가장 많은 사업구역으로 그 초과공급대수가 11,831대나 되어 택시발전법 제10조 및 제11조에 따라 신규 면허 발급을 제한하고 있다. 따라서 현재 서울 택시 시장에 진입하기 위해서는 기존 면허를 양수받아야 한다<각주>5</각주>. 9 현재 택시요금은 전국 156개 사업구역별로 관할 지방자치단체가 정하고 있다. 2021년 8월 현재 서울시의 중형택시 및 대형ㆍ 모범택시 요금은 아래의 <표 4>와 같다. <표 4> 서울시 택시요금 체계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148409" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 서울시 홈페이지 2) 서울시 고급택시 관련 현황 10 고급택시는 자율요금신고제를 통해 가격 경쟁이 가능하고, 요금미터기와 외부표시등 장착의무가 면제되며, 부제(정기적 운휴제도) 적용도 면제되는 등 다른 택시 유형에 비해 완화된 규제가 적용된다. 11 서울시에서 고급택시를 운행하기 위해서는 서울시로부터 택시운송사업 구분 변경을 인가<각주>6</각주>받아야 하는데, 이와 관련하여 서울시는 「고급택시업무처리요령 등 운영지침」(이하 '고급택시 운영지침’이라 한다)을 수립하고 2019. 6. 5.부터 시행하고 있다. 동 지침에 따르면, 고급택시 신청 요건은 아래의 <표 5>와 같으며, 고급택시 운송종사자는 서울시의 인가를 받은 호출중개사업자들 중 1개사와만 계약하여야 하고 배회영업이 금지된다. <표 5> 서울시 고급택시 신청 요건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148411" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 12 서울시의 고급택시 운행은 2015년 10월 카카오블랙이 중형 법인택시 95대를 고급택시로 전환인가를 받으면서 시작되었다. 이후 우버블랙이 2015년 12월 개인택시 14대를, 리모블랙이 2016년 1월 개인택시 37대를, 삼화택시가 2016년 7월 법인택시 3대를, 타다 프리미엄<각주>7</각주>이 2019년 7월 개인택시 11대를 고급택시로 전환인가를 받으면서 고급택시 시장은 확대되었다. 2020년 5월 기준 서울시 고급택시 총 면허수는 약 612대이며, 현재 대부분의 고급택시는 카카오, 우버, 타다 등과 같은 고급택시 호출중개사업자와의 계약을 통해 운행되고 있다. <표 6> 서울시 고급택시 호출중개사업자별 보유면허 수 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148413" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 서울시 및 피심인 제출자료 13 한편, 2021년 8월 현재 타다 프리미엄은 아래의 <표 7>과 같이 카카오블랙ㆍ우버블랙ㆍ리모블랙 등 다른 호출중개사업자들에 비해 기본요금, 거리요금 및 시간요금 측면에서 저렴하게 운영되고 있다.<각주>8</각주><표 7> 서울시 고급택시 호출중개사업자별 요금체계<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148415" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 최근의 택시 제도 변화 14 택시산업은 가격 제한(상한이 있는 요금 신고제), 수량 제한(택시면허 총량제), 면허 종류의 제한 등의 규제로 인한 소비자 및 택시종사자의 불만, 새로운 서비스 등장의 제한, 시간대별 및 지역별 수요ㆍ공급의 불균형<각주>9</각주>, 택시종사자의 저임금<각주>10</각주>등 다양한 문제가 제기되어 왔다. 15 이러한 상황에서 우버, 콜버스, 풀러스, 타다 등 다양한 사업자에 의한 신규 서비스가 출시되었으나 적법성 논란이 지속적으로 불거졌다. 이에 따라 국토교통부는 2019. 7. 17. 규제혁신형 플랫폼 택시 제도화, 택시산업 경쟁력 강화, 국민 요구에 부응하는 서비스 혁신이라는 3대 과제를 바탕으로 하는 택시제도 개편 방안을 발표하였고, 2020. 4. 7. 여객자동차법이 개정(2021. 4. 8. 시행)되었다. 개정 여객자동차법에는 여객자동차플랫폼운송사업<각주>11</각주>, 여객자동차플랫폼운송가맹사업<각주>12</각주>및 여객자동차플랫폼운송중개사업<각주>13</각주>을 포괄하는 여객자동차운송플랫폼사업에 관한 규정 등이 추가되었다. 나. 이 사건 관련 분쟁 16 VCNC 주식회사<각주>14</각주>는 2018. 10.경 여객자동차법 제34조의 예외규정<각주>15</각주>을 근거로 렌트카와 운전자를 동시에 대여하는 타다 베이직 서비스를 출시하였다. 이에 2019. 2. 11. 서울특별시개인택시운송사업조합(이하 '서울개인택시조합’이라 한다)의 전직 간부는 서울중앙지방검찰청에 ㈜쏘카 및 VCNC㈜의 대표를 여객자동차법 위반으로 고발하였으나, 서울중앙지방법원은 2020. 2. 20. 무죄를 선고하였다.<각주>16</각주>17 VCNC㈜는 2019. 2. 21. 고급택시 중개서비스 '타다 프리미엄’ 런칭 계획을 발표하고 택시사업자에 대한 공개모집을 시작하였다. 이에 피심인은 그 다음날인 2019. 2. 22. VCNC㈜ 및 ㈜쏘카에 공문을 보내 협력할 의사가 없음을 밝혔다. 2019. 5. 14. 피심인 구성사업자 대표이사 및 임직원 등 57개사 110여명은 서울개인택시조합에서 주최한 '불법 “타다” 끝장집회’에 참여하였고, 여기에서 피심인 이사장은 연대 투쟁사를 발표하였다. 18 한편, 2019. 5. 16. 전국택시운송사업조합연합회, 전국개인택시운송사업조합연합회, 전국택시노동조합연맹, 전국민주택시노동조합연맹 등 4개 택시단체는 광화문에서 타다 반대 대규모 시위를 개최하였다. 19 이러한 상황에서 국토교통부는 2019. 7. 17. 택시제도 개편방안을 발표하였고, 이를 토대로 2020. 4. 7. 여객자동차법이 개정<각주>17</각주>되면서 VCNC㈜는 같은 달 '타다 베이직’ 서비스를 중단하였다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 20 피심인은 2019. 6. 19. 제4차 이사회에서 타다 프리미엄 참여 금지를 결의하고, 같은 날 이를 조합원들에게 공문으로 통보하면서 결의를 준수하지 않을 경우 조합원 자격을 정지하고 자격정지에 따라 공제조합 가입을 제한할 것이라고 명시하였다(이하 '이 사건 결의ㆍ통지행위’라고 한다). <표 8> 제4차 이사회 회의록(심사보고서 소갑 제4호증<각주>18</각주>)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148417" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 제4차 이사회 결의사항 통보(소갑 제5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148419" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 10> 제4차 이사회 결의사항 통보 붙임문서(소갑 제5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148387" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 21 이에 앞서, 피심인은 2019년도 사업계획을 세우면서 승차공유서비스 대응의 일환으로 타다의 9인승 고급택시 서비스 시행을 방지한다는 내용을 포함하였고, 2019. 6.경 서울시의 고급택시 운영지침 개정 작업과 관련하여 “다양한 차종을 이용한 저렴한 운임의 고급택시가 운영될 경우 플랫폼을 통한 중형택시 호출시장 잠식”이 우려된다는 점을 이유로 일정 수준 이상의 고급택시 요금체계만을 승인하도록 할 것과 사업자가 고급택시 사업계획 변경 및 운임ㆍ요금 신고시 신청서를 조합에 의무적으로 제출하고 조합이 이를 확인하도록 하는 절차 마련을 서울시에 요구하였다. <표 11> 피심인의 2019년 사업계획(소갑 제1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148389" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 피심인의 2019년 사업보고서(소갑 제3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148391" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 22 한편, 피심인 이사장 문ㅇㅇ은 이 사건 결의가 이루어진 2019. 6. 19. 제4차 이사회에서 서울특별시개인택시운송사업조합 이사장인 국ㅇㅇ와의 타다 프리미엄 신청서 접수현황, 반려계획 등의 대화내용을 공유하면서, 2019. 6. 17. 구성사업자의 타다 프리미엄 신청서가 제출되었으나 이를 접수하지 않았고 향후에는 서울특별시개인택시운송사업조합처럼 이를 접수는 하되 반려할 것이라는 계획을 밝혔다. <표 13> 제4차 이사회 회의록(소갑 제4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148393" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 23 실제로 피심인의 구성사업자인 ㅇㅇㅇㅇ과 ㅇㅇㅇㅇㅇ가 서울시의 고급택시 운영지침에 따라 2019. 6. 20. 고급택시 사업계획 변경신청서 등을 피심인에게 제출하자, 피심인은 같은 해 6. 28. 운수종사자 교육이수 확인서 및 여객자동차 운송사업면허증의 서류 미비를 이유로 해당 신청서를 반려하였다.<각주>19</각주>ㅇㅇㅇㅇㅇ는 2019. 7. 26. 고급택시 사업계획 변경신청서를 다시 제출하였고, 피심인은 2019. 7. 31. ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 대표이사 고ㅇㅇ의 경력이 서울시 고급택시 운영지침에서 정하는 경력 요건에 미달한다는 이유로 이를 반려하였다.<각주>20</각주>24 이에 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ는 2019. 8. 5. 서울시에 직접 고급택시 사업계획 변경신청서를 제출하였다. 다음 날 서울시는 피심인에게 여객자동차운송계획(차량변경) 신고필증 확인을 요청하였고 피심인이 이를 확인하고 2019. 8. 7. 회신하자, 2019. 8. 9. ㅇㅇㅇㅇㅇ의 사업계획 변경을 인가하였다.<각주>21</각주>이에 대해 피심인이 강력히 항의하자 서울시 주무관 이ㅇㅇ은 2019. 8. 13. 법인격을 동일하게 유지하며 대표자를 변경하는 지분 양수ㆍ양도의 경우에는 피심인의 해석과 달리 대표자 경력이 아닌 법인 경력을 적용하여 양도ㆍ양수 후 즉시 고급택시 등 사업계획 변경이 가능함을 설명하였다. <표 14> 서울시 이ㅇㅇ 주무관과 피심인 이사장 간 면담자료(소갑 제13호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148395" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 25 이러한 상황에서 피심인은 ㅇㅇㅇㅇ 제재시 ㅇㅇㅇㅇ 측의 소 제기, 타다 측의 공정위 신고 및 서울시 측의 행정조치 가능성 및 ㅇㅇㅇㅇ 제재에 따른 장ㆍ단점을 검토하였다. 또한 피심인 이사장 문ㅇㅇ는 2019. 9. 6. 제6차 이사회에서 ㅇㅇㅇㅇ 제재시 소 제기 가능성을 언급하면서 추가 신청서는 반려하겠다는 계획을 밝혔다. 실제로 피심인은 2019. 9. 4. ㅇㅇㅇㅇㅇ가 신청서를 추가로 제출하자, 서울시의 고급택시 운영지침 해석기준 고지에도 불구하고 지난번과 동일한 사유로 2019. 9. 9. 이를 반려하였다. <표 15> ㅇㅇㅇㅇㅇ 고급택시(타다 프리미엄) 면허전환 경과(소갑 제14호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148397" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 16> 제6차 이사회 회의록(소갑 제15호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148399" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 17> 여객자동차운송사업계획 변경 인가 신청서 반려(소갑 제16호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148401" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 26 이러한 사실은 피심인의 2019년 사업계획(소갑 제1호증), '타다’의 택시서비스 출시보도 관련 피심인이 타다 및 쏘카 측에 보낸 공문(소갑 제2호증), 2019년 사업보고서(소갑 제3호증), 2019년도 제4차 이사회 회의록(소갑 제4호증), 제4차 이사회 결의사항 통보 공문(소갑 제5호증), 여객자동차운송사업계획 변경인가 신청서 반려 공문(소갑 제6호증, 제9호증 및 제16호증), 여객자동차운송사업계획 변경인가 관련 서울시와 피심인 간 공문 내역(소갑 제10호증 내지 제12호증), 서울시 주무관과 피심인 이사장 간 면담 자료(소갑 제13호증), ㅇㅇㅇㅇ 제재 관련 피심인 내부 검토 문서(소갑 제14호증), 2019년도 제6차 이사회 회의록(소갑 제15호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제26조【사업자단체의 금지행위】 ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ～ 2. (생략) 3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. ～ 5. (생략) ② ∼ ④ (생략) 2) 법리 27 법 제26조 제1항 제3호의 사업자단체의 금지행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 사업자단체의 의사결정이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하는 것이어야 한다.<각주>22</각주>28 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지 행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>23</각주>29 사업자단체는 구성사업자의 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해할 정도에 이른 경우에는 위법하다고 할 것이다.<각주>24</각주>다. 피심인의 위 가. 행위의 위법 여부 1) 사업자단체 의사의 존재 및 표시 여부 30 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인은 2019. 6. 19. 제4차 이사회에서 타다 프리미엄 참여 금지를 결의하고 결의를 준수하지 않을 경우 조합원 자격을 정지하고 자격정지에 따라 공제조합 가입을 제한할 것임을 구성사업자들에게 공문으로 통보하였으므로, 사업자단체의 의사가 존재하고 이러한 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 2) 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는지 여부 31 피심인의 이 사건 결의ㆍ통지 행위는 아래와 같은 이유에서 구성사업자의 사용내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당한다고 볼 수 있다. 32 첫째, 피심인은 서울 법인택시사업자 전부를 조합원으로 확보하고, 구성사업자에 대한 자체 자격정지 권한을 보유하고 있으며 자격정지된 구성사업자는 공제조합 가입이 불가능해지는 등 불이익을 받을 수 있으므로 구성사업자에 대하여 상당한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있다. 33 둘째, 피심인은 타다 프리미엄 서비스 반대 방침을 관철하기 위해 구성사업자들에게 권유하거나 권고하는 것을 벗어나 이 사건 결의ㆍ통지 행위를 통하여 구성사업자들의 자유의 영역에 속하는 타다 프리미엄 서비스 참여 여부에 관한 의사형성 과정에 영향을 미쳐 타다 서비스에 참여하지 않을 것을 사실상 강요함으로써 구성사업자의 사업 활동을 과도하게 제한한 측면이 있다. 아울러, 피심인은 주무관청인 서울시의 요건 해석과 다른 자의적 해석을 명목으로 구성사업자의 신청서를 반려하여 구성사업자의 자유로운 영업활동을 지연 또는 방해한 것으로 판단된다. 34 셋째, 고급택시 호출중개사업자는 택시 면허를 가진 사업자를 확보하는 것이 필수적인데, 서울시 고급택시 운영지침 규정상 고급택시 운송사업자가 1개의 호출중개사업자만 선택할 수 있는 상황에서 이 사건 행위로 인해 타다 프리미엄 서비스에 참여할 의사가 있었던 구성사업자들의 신규 참여를 위축시켜 타다 프리미엄과 다른 호출중개사업자 간 경쟁이 제한될 우려가 있다. 또한 서울시 택시 시장은 가격 및 품질 경쟁의 상당 부분이 고급택시 호출중개업자에 의해 유발되고 있는 점, 타다 프리미엄의 요금이 다른 고급택시 호출중개업자들의 요금보다 저렴한 점, 그리고 고급택시 호출중개사업자 중 타다 프리미엄만이 차량 가격이 상대적으로 저렴한 K7과 그랜저 택시를 허용하는 점 등을 고려하면, 이 사건 행위는 서울 택시 시장의 가격 경쟁을 제한할 우려가 있다. 35 넷째, 이 사건 행위가 타다의 불법 서비스 반대를 위해 이루어진 점을 인정하더라도, 앞서 살펴본 이 사건 행위의 내용 등에 비추어 볼 때 그 주된 목적이나 의도는 피심인이 경쟁 관계에 있는 신규 사업자의 진입을 직접적으로 방해함으로써 서울 택시 시장의 경쟁을 제한하기 위한 것으로 보는 것이 타당하다. 3) 소결 36 피심인의 위 2. 가. 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 37 이 사건 피심인의 행위가 현재까지 지속<각주>25</각주>되고 있으므로 이를 중지하도록 행위중지명령을 부과하고 향후 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 향후 행위금지명령을 부과하며, 아울러 피심인이 시정명령을 받은 사실을 구성사업자에게도 통지하도록 통지명령을 법 제27조의 규정에 따라 각 부과한다.