서해선(홍성～송산) 복선전철 제5공구 건설공사 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 대림산업 주식회사, 현대산업개발 주식회사, 에스케이건설 주식회사, 현대건설 주식회사(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704957" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 금융감독원 공시자료 나. 시장구조 및 실태 1) 건설시장 개요 2 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있을 뿐만 아니라 많은 노동력이 투입되기 때문에 생산 및 고용 유발 효과가 매우 큰 산업이다. 3 대한건설협회가 2015년 2월에 발표한 건설통계자료에 따르면 2014년 국내 전체 건설시장의 규모는 107조 원에 이른다. 발주부문별로는 공공공사가 40.7조 원으로 약 38%를 차지하고, 민간공사가 66.7조원으로 약 62%를 차지한다. 공종별로는 토목공사가 32.7조 원으로 약 30%를, 건축공사가 74.7조 원으로 약 70%를 차지한다. 2)「서해선(홍성～송산) 복선전철 제5공구 건설공사」개요 가) 공사 내용 4 서해선 복선전철은 충청남도 홍성에서 경기도 송산까지 89.2km를 연결하는 건설사업으로 총 사업비 3조 8,280억 원이 투입된 대규모 국책사업이며, 서해안권의 지역발전을 촉진시키고 경북선에 집중된 물동량을 분산처리하기 위해 추진되었다. 서해선 복선전철이 개통되면 시속 230km/h급 급행전철이 운행되어 홍성에서 송산까지 28분 만에 이동이 가능할 것으로 예상된다. 5 서해선 복선전철 건설공사는 총 10개 공구로 나눠 진행되었는데, 2011. 5. 4. 한국철도시설공단이 입찰 공고한 '서해선(홍성～송산) 복선전철 제5공구 건설공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)’는 설계ㆍ시공 일괄공사로서 공사 추정금액은 465,248백만 원(부가가치세 포함)이다. 낙찰자는 설계점수 70%, 가격점수 30%의 '가중치 기준방식’<각주>1</각주>으로 결정되며, 특히 설계점수 평가에 있어 총점강제차등제<각주>2</각주>를 적용하였다. 그 외 주요내용은 다음 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 서해선(홍성～송산) 복선전철 제5공구 건설공사 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704959" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 나) 입찰 일정 6 이 사건 공사입찰 일정은 다음 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 이 사건 공사입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704961" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>3</각주>다) 입찰 참여 현황 7 피심인들은 다음 <표 4> 기재와 같이 공동수급체(컨소시엄)를 구성하여 이 사건 공사 입찰에 참가하였다. <표 4> 공동수급체 구성 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704963" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 라) 입찰결과 8 2011. 10. 7. 이 사건 공사 입찰의 가격 개찰 및 적격심의 결과 다음 <표 5> 기재와 같이 피심인 대림산업이 낙찰자로 최종 결정되었다. <표 5> 적격심의 결과 (단위 : 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704965" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>4</각주><각주>5</각주>9 그에 따라 피심인 대림산업은 2013. 9. 6. 한국철도시설공단과 434,994,900,000원(부가가치세 포함)의 금액으로 이 사건 공사 도급계약을 체결하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 10 피심인들은 한국철도시설공단이 2011. 5. 4. 입찰 공고한 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 상호간 가격경쟁을 회피할 목적으로 사전에 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. 피심인들의 구체적인 합의 내용 및 실행 경과는 다음과 같다. 11 피심인 대림산업의 박▧▧ 부장, 피심인 한라산업개발의 배▨▨, 피심인 에스케이건설의 김▩▩ 부장, 피심인 현대건설의 박◇◇ 과장(이하 '피심인들 직원 4인’이라 한다)은 이 사건 공사의 입찰을 준비하던 중, 유선상으로 이 사건 공사가 고난이도의 교량구조물 공사로서 실행률이 높아 사업이익을 기대하기 어려울 것으로 예상되는 점, 저가투찰을 막기 위한 가격합의가 필요하다는 점 등에 대한 공감대를 형성하고, 그에 대한 각사의 내부방침을 확인하여 협의를 진행하기로 하였다. 12 이에 따라 피심인들 직원 4인은 각각 다음과 같이 투찰가격 합의에 대한 회사 내부방침을 확인하였다. 피심인 대림산업 박▧▧ 부장은 김?? 팀장에 보고하였고, 김?? 팀장은 타사와의 가격협의 수준이 대림산업의 실행률 선이면 합의에 동의하라고 지시하였다. 피심인 현대산업개발 배▨▨ 팀장은 이 사건 공사의 담당 임원인 이?? 상무에 보고하였고, 이?? 상무는 차질 없이 일을 마무리하라고 지시하였다. 피심인 에스케이건설 김▩▩ 부장도 최◑◑ 팀장에 보고하였고, 최◑◑ 팀장은 김▩▩ 부장에게 가격합의에 동의한다는 의사표시를 하라고 지시함과 동시에 이를 이 사건 공사 담당 임원인 최◈◈ 상무에게 보고하였으며, 최◈◈ 상무는 합의사항을 잘 이행하라고 지시하였다. 피심인 현대건설 박◇◇ 과장은 이?? 팀장에 보고하였고, 이?? 팀장은 경쟁사들이 모두 가격합의를 하는 것으로 결정되면 현대건설도 동의하라고 지시하였다. 13 이와 같은 회사 내부방침 확인을 바탕으로 피심인들 직원 4인은 모임을 갖고 구체적인 각 사의 투찰가격을 결정하기로 하였다. 이에 피심인 대림산업의 박▧▧ 부장은 조계사 경내의 카페 '나무’를 모임장소로 정하고 나머지 피심인들 직원들에게 통보하였다. 2011. 8월 말 ～ 9월 초 경 피심인 대림산업의 박▧▧ 부장, 피심인 현대산업개발의 안○○ 부장<각주>6</각주>, 피심인 에스케이건설의 김▩▩ 부장, 피심인 현대건설의 박◇◇ 과장은 모임장소에 모여 투찰가격(투찰률)이 적힌 4개의 종이를 각 사별로 한 장씩 돌아가면서 추첨하는 방식으로 투찰가격(투찰률)을 정하였으며, 추첨 결과 피심인 대림산업은 441,892,550,000원(투찰률 94.98%), 피심인 현대산업개발은 440,348,000,000원(투찰률 94.65%), 피심인 에스케이건설은 440,797,400,000원(투찰률 94.74%), 피심인 현대건설은 441,501,700,000원(투찰률 94.90%)에 투찰하기로 결정되었다. 14 또한 피심인들은 합의된 투찰가격(투찰률)로 이행하는지 여부를 확인하기 위하여 피심인 대림산업은 피심인 현대건설에, 피심인 현대건설은 피심인 에스케이건설에, 피심인 에스케이건설은 피심인 현대산업개발에, 피심인 현대산업개발은 피심인 대림산업에 각각 직원을 보내 합의된 투찰가격(투찰률)으로 전자입찰 등록을 하는지 확인하고 나머지 경쟁사에게 이행결과 여부를 알려주기로 정하였다. 15 위와 같은 합의에 따라 이 사건 공사 입찰일인 2011. 9. 7. 피심인들은 <표 5> 기재와 같이 사전에 합의한 투찰금액대로 투찰하고 상호 이행여부를 교차로 감시 및 확인하였다. 16 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하고 있을 뿐 아니라, 이 사건 공사 입찰 관련 한국철도시설공단의 문서(심사보고서 소갑 제1-1～1-11호증<각주>7</각주>), 이 사건 공사 입찰 관련 피심인들의 내부 검토 문서(소갑 제1-12～1-23호증), 피심인들 임직원의 진술서와 확인서(소갑 제2-1～2-22호증) 등을 통해서도 인정할 수 있다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>8</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>9</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 관련 법리 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>10</각주>19 여기에서 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 20 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 21 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 22 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>23 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>12</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 24 제2. 가항의 인정사실에 관련 법령 및 법리를 종합해 보면, 피심인들 사이에 이 사건 공사 입찰에 관하여 사전에 투찰가격(투찰률)을 결정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 25 입찰가격에 관한 합의는 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고, 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다. 26 특히, 피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 처음부터 가격 경쟁을 회피하기 위한 의도로 담합행위를 시작하였을 뿐만 아니라 실제 이로 인하여 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁이 사라진 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성 증대효과가 전혀 없는 경성 공동행위에 해당하므로 이 사건 공사 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 27 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 28 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 29 피심인들의 제2. 가항의 행위는 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>13</각주>)의 규정에 따라 다음과 같이 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 30 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합 행위에 해당하는바, 이 사건 공동행위에 대한 관련 매출액은 피심인 대림산업 공동수급체가 한국철도시설공단과 체결한 계약금액 395,449,909,091원(부가가치세 제외)으로 본다. 나) 부과기준율 31 피심인들의 제2. 가항의 행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공사는 기술강조형 입찰방식을 채택하여 설계점수의 비중이 70%에 이를 뿐 아니라, 설계부문 평가결과에 따라 설계점수를 8%씩 차등을 두어 부여하는 총점강제차등제를 적용함에 따라 투찰가격 담합으로 인한 경쟁제한 효과가 어느 정도 제한되는 측면이 있는 점, 설계부문에 있어서는 피심인들 간 경쟁을 한 것으로 인정되는 점 등을 종합적으로 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준의 결정 32 산정기준은 제3. 나. 1) 가)항의 관련매출액에 제3. 나. 1) 나)항의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 피심인 현대산업개발, 피심인 에스케이건설, 피심인 현대건설에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액하여 산정한다. 33 위와 같이 산정한 피심인별 과징금 산정기준은 다음 <표 6> 기재와 같다. <표 6> 피심인별 과징금 산정기준 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704967" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 34 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1)의 규정에 따르면 위반사업자가 과거 3년간 3회 이상 법 위반으로 조치를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우에 산정기준을 가중할 수 있다. 35 이 사건 직권조사공문 발송일인 2015. 3. 31.을 기준으로 피심인들 모두 과거 3년간 3회 이상 법 위반으로 조치를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상<각주>14</각주>이므로 산정기준의 20%를 가산한다. 36 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 다음 <표 7> 기재와 같다. <표 7> 피심인별 1차 조정 산정기준 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704969" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 37 제2. 가항에서 살펴본 바와 같이 이 사건 공사 입찰 시 피심인 현대산업개발, 피심인 에스케이건설 소속 고위임원들이 실무자들로부터 이 사건 공사 입찰 관련 합의사항을 보고 받고도 이를 제지하기 위해 별다른 조치를 취하지 않고 추인하는 등 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 38 한편, 피심인들 모두 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 협력한 사실이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 39 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 8> 기재와 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704971" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 40 피심인 대림산업은 공동수급체를 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 41 한편, 피심인 대림산업, 피심인 현대산업개발, 피심인 에스케이건설은 심의종결일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중 평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 42 또한, 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 43 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 9> 기재와 같다. <표 9> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704973" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 44 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.