선비마을 2단지아파트 재도장공사 입찰 참가 3개사의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 청익, 주식회사 강진건설, 주식회사 조양산업(이하 각각 '청익’, '강진건설’, '조양산업’이라 한다)은 건설산업기본법 제9조 제1항에 의거 전문건설업<각주>1</각주>등록을 하고 도장공사 등을 수행하는 자로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2010.11.18. 법률 제10303호로 개정된 것, 이하 “법”이라 다) 제2조 제1호의 사업자에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (2010.12.31. 기준, 단위 : 백만원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721165" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 재도장 공사의 개요 3 아파트 신축시 내외벽에 칠해진 도료는 건물의 미적인 기능과 건물구조체 등의 노화를 방지하는 기능을 하지만 일정기간이 지나면 비, 바람, 자외선 등의 영향으로 균열, 도막의 부식 또는 들뜸현상 등이 발생하여 기능을 다하게 된다. 4 만약 적절한 시기에 재도장을 실시하지 않으면 건물의 수명이 단축되거나 주거환경을 해치게 되므로 아파트 단지 전체의 이미지 개선과 건축물의 노화방지를 위해 재도장이 필요하며, 아파트의 규모 및 경과 연수, 입주민 성향, 장기수선충당금<각주>2</각주>의 규모 등에 따라 특색 있게 진행되는데 주요 절차는 <표 2>와 같다. * 주택법 시행규칙 별표5(장기수선계획의 수립기준)에 의하면 재도장 권장주기는 5년임 <표 2> 재도장 공사 진행절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721167" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721169" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 5 2) 이사건 입찰제도의 개요 6 과거 아파트 관리주체 등이 재도장 공사 등의 업체를 선정하는 경우 투명성 논란과 입주민 불신 등 분쟁의 소지가 발생하자 국토해양부는 2010. 7. 6. '주택관리업자 및 사업자 선정지침’을 제정하여 <표 3>과 같이 일정규모 이상의 공동주택은 각종 공사의 사업자 선정 시 경쟁입찰 방식에 따르도록 하였다. <표 3> 경쟁입찰 적용 대상 공동주택 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721171" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 가) 제한경쟁입찰 7 경쟁입찰의 종류에는 일반경쟁입찰<각주>3</각주>, 제한경쟁입찰, 지명경쟁입찰<각주>4</각주>등이 있는데 이사건 입찰은 그 중 제한경쟁입찰로써 관련법령에 따른 면허, 등록 또는 신고 등을 마치고 사업을 영위하는 자 중 계약의 목적에 따른 사업실적, 시공능력, 자본금 등으로 입찰참가 자격을 제한하며, 5개 이상 사업자가 입찰참가를 신청해야 한다. <표 4> 이사건 공사의 입찰참가 자격 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721173" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 8 경쟁입찰의 입찰방법에는 내역입찰과 부대입찰<각주>5</각주>이 있는데, 이사건 공사는 경쟁입찰시 발주자인 관리주체가 미리 공종별로 물량을 표시하여 배부한 내역서에 입찰자가 단가와 금액을 기재한 '입찰가격산출내역서’를 입찰서와 함께 제출하므로 내역입찰에 해당한다. 나) 최저가 낙찰제 9 입찰참가 자격을 갖춘 5개 이상 사업자가 입찰에 참여한 경우 그 중 최저가 입찰자를 낙찰자로 선정한다. 3) 도장공사 시장현황 10 가) 제한경쟁입찰 11 전문건설업 등록을 한 전국의 도장공사업체 현황은 <표 5>와 같다. <표 5> 도장공사업체 현황 (2009.12.31. 기준, 단위 : 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721175" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 2011년도 대한전문건설협회 홈페이지 12 나) 시장 규모 13 재도장공사 등 각종 도장공사의 시장규모는 2009.12.31. 현재 계약실적액 기준으로 1조 2,342억 원으로 추정되며, 이를 시도별로 구분하면 <표 6>과 같다. <표 6> 시도별 계약실적액 (2009.12.31. 기준, 단위 : 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721177" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 2011년도 대한전문건설협회 홈페이지 14 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의 15 선비마을 2단지아파트 관리사무소가 2011.8.18. 발주한 '선비마을 2단지아파트 균열보수 및 재도장공사’ 입찰과 관련하여 피심인들은 아래와 같이 입찰에 참여하기전 투찰가격을 합의한 사실이 있다. 16 청익 권** 전무는 2011.8.25. 이사건 입찰 관련 현장설명회를 마친후 강진건설대표 최태식과 조양산업 대표 유헌종이 발주자가 요구하는 재도장공사의 내용이 까다롭고 사업수익성이 크지 않다는 이유로 입찰에 불참의사를 밝히자 입찰참가자가 5인 미만인 경우 유찰될 것을 우려하여 입찰마감 전일인 같은 달 30. 강진건설과 조양산업의 대표에게 유선으로 연락하여 입찰참여 여부를 확인하였다. 17 강진건설과 조양산업의 대표가 입찰불참 의사를 표시하자 청익 권** 전무는 형식적으로라도 입찰참여를 부탁하였고, 강진건설과 조양산업의 대표가 청익 권** 전무에게 견적서를 만들어 보내달라고 요청하자 같은 날 이메일로 청익의 투찰예정가(810백만 원)보다 높은 금액의 견적서(조양산업 : 840백만 원, 강진건설 : 893백만 원)를 작성하여 이메일로 보냈다. 18 이와 같은 사실은 피심인들이 서명한 확인서를 통해 확인된다. 나) 실행 19 조양산업 유헌종 대표와 강진건설 최태식 대표는 청익 권** 전무가 전날 보낸 견적서의 금액과 동일한 금액으로 입찰 마감일인 2011.8.31. 투찰한 사실이 있고, 이와 같은 사실은 조양산업과 강진건설이 입찰시에 제출한 투찰가격을 통하여 확인되므로 합의내용은 실행된 것으로 인정된다. <표 7> 입찰가격 투찰내역 (단위 : 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721179" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 피심인 청익은 낙찰자로 선정되었으나, 공사계약 과정에서 입주자대표회의와 낙찰금액 조정에 대한 이견으로 2011.12.30. 재입찰하기로 합의하였음 나. 관련법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 <이하 생략> 다. 위법성판단 1) 위법성 성립요건 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 각호의 1에 대한 '합의’가 존재하고 ② 이러한 합의가 '부당하게 경쟁을 제한하는 효과’가 있어야 하며, ③ 동 행위에 대해 공정거래위원회로부터 인가받은 사실이 없어야 한다. 2) 합의의 존재여부 가) 의미 21 부당한 공동행위의 성립요건 중 사업자간의 합의라 함은 의사의 합치를 말한다. 여기서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. (서울고등법원 1996.2.13.선고 94구36751판결). 나) 판단 22 위 2.가.의 행위사실에서 보는 바와 같이 조양산업과 강진건설은 입찰 전날 청익이 대신 작성하여 이메일로 보낸 견적서의 금액과 동일한 금액으로 입찰 마감일에 투찰한 바, 비록 조양산업과 강진건설이 투찰가격을 합의하려는 명시적인 의사가 없었다고 하더라도 청익의 부탁을 받고 형식적으로라도 입찰에 참여한 것은 묵시적으로 합의한 것이므로 피심인들간 입찰참여 전 합의는 성립한다고 판단된다. 23 또한, 이 사건 입찰 참여 5개 업체 중 3개 업체 사이에 합의가 이루어졌지만 부당한 공동행위의 합의는 어떠한 거래분야나 특정한 입찰에 참여하는 모든 사업자들 사이에서 이루어질 필요는 없고 일부의 사업자들 사이에만 이루어진 경우에도 그것이 경쟁을 제한하는 행위로 평가되는 한 일부 사업자들 사이에는 부당한 공동행위가 성립한다.(대법원 1999.2.23. 선고 98두15849 판결) 3) 경쟁제한성 가) 의미 24 법 제19조 제1항 각호의 1에 해당하는 행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다(대법원2006. 11. 9.선고 2004두14564판결) 나) 판단 25 피심인들은 법률상 독립된 사업자이므로 경쟁입찰에 참여함에 있어서 각자의 영업능력, 경영상태, 낙찰가능성 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 결정한 입찰가격으로 투찰하는 것이 타당함에도 불구하고, 입찰 전 합의한 금액으로 입찰에 참여하여 가격경쟁을 회피한 바, 입찰시장에서의 경쟁을 부당하게 제한한 것으로 판단된다. 다) 공정거래위원회 인가 여부 1 피심인들은 위 2. 가.의 행위와 관련하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 3. 피심인의 수락내용 26 피심인들은 2012. 2. 8.부터 같은 달 15.까지 기간 중 위 2. 가.의 행위사실을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 27 피심인들의 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.