세라믹장식타일 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 관련 15개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성<각주>1</각주>및 일반현황 1 피심인 주식회사 대성아이디, 주식회사 도화세라믹, 주식회사 라온세라믹아트, 주식회사 인스나인, 주식회사 씨티알, 주식회사 아이피, 주식회사 중원와이즈, 주식회사 진영환경도자, 주식회사 한국세라믹스, 곽○○(A 대표), 송○○(B 대표), 하○○(C 대표), 박○○(D 대표) 및 대한도자기타일공업협동조합<각주>2</각주>중 조합을 제외한 13개사는 세라믹장식타일 제조업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>3</각주>제2호 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 조합의 경우 세라믹장식타일 제품 제조ㆍ판매업을 영위하는 자를 회원사로 두고, 회원사들의 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체로서 법 제2호 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 그러나 조합은 중소기업협동조합법에 근거하여 설립된 법인으로서 사업자등록을 하고 이 사건 입찰에서 직접 자신의 명의로 입찰에 참가하고 낙찰되어 계약을 체결하였으므로 이 사건 입찰에서는 법 제2조 제1호 규정에 의한 사업자에 해당된다.<각주>4</각주>3 한편, 피심인들에게 아래 <표 1>과 같이 상호변경이 있었으나, 이는 피심인 들의 법적 책임에 영향을 미치지 아니한다. <표 1> 피심인들의 상호변경 등 변동내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682003" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 4 피심인들의 일반현황은 <표 2>과 같다. <표 2> 일반 현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682005" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) 세라믹장식타일 개념 및 관련시장 현황 가) 세라믹장식타일 개념 5 세라믹타일이란 점토, 고령토, 장석, 규석 및 석회석 등의 주원료를 사용하여 분쇄-혼합-성형의 공정을 거친 후 배합한 유약을 착색시켜 가마에서 1,000°C 이상의 고온으로 소성하여 생산되는 판을 의미하는데, 이러한 세라믹타일에 세라믹안료, 세라믹전사용 프린팅기, 분쇄성형기 등을 사용하여 수요자가 원하는 문양이나 디자인을 입힌 후 다시 800°C 이상에서 소성하여 생산한 것이 세라믹장식타일이다. 6 세라믹장식타일은 제조공정에 따라 그림타일, 모자이크타일 및 부조타일로 구분되며, 아래 <표 3>과 같이 건물의 내ㆍ외벽 및 바닥 등의 외장재로 활용된다. 7 <표 3> 세라믹장식타일 시공 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682007" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 나) 세라믹장식타일 품목의 조달시장 현황 8 2016년 조달청의 나라장터에 등록된 세라믹장식타일 사업자는 <표 4>와 같이 전국에 15개사가 있으며 등록되어 있는 15개사 모두 이번 사건과 관련이 있다. <표 4> 세라믹장식타일 조달업체 현황 (단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682009" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ※ 출처: 조달청 <표 5> 세라믹장식타일 연도별 구매입찰시장 규모 (단위: 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682011" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ※ 출처: 조달청 2) 이 사건 입찰 현황 가) 다수공급자 계약의 정의 9 다수공급자 계약(Multiple Award Schedule)<각주>5</각주>이란 정부 조달이나 수요기관<각주>6</각주>의 다양한 필요를 충족하기 위하여 품질, 성능, 효율 등에서 동등하거나 유사한 종류의 물품을 수요기관이 직접 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 정하는 제도이다. 나) MAS 경쟁 입찰 진행절차 (1) 1단계 10 1단계 절차는 최초 단가를 결정하는 과정이다. 조달청은 시장조사를 통해 수요기관의 요구가 있거나 수요가 예상되는 물품을 선정하고 나라장터를 통해 물품 구매공고를 하면 납품희망업체가 신청서를 제출하게 된다. 이후 조달청과 납품희망업체간 가격협상을 거쳐 연간 계약단가를 결정하고 나라장터 종합쇼핑몰에 해당 물품을 등록<각주>7</각주>한다. 수요기관 구매 금액이 1억원 미만인 경우에는 나라장터 쇼핑몰을 이용하여 수요기관이 해당 물품을 직접 구매하는 것으로 절차가 종료된다. (2) 2단계 11 수요기관 구매금액이 1억원 이상인 경우에 나라장터 쇼핑몰에 등록된 5개 이상의 업체에게 제안서 제출을 요청한 후 이들 중에서 낙찰자를 선정하게 되는데 이러한 절차를 “다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰”이라고 한다. 12 수요기관은 MAS 2단계 경쟁입찰의 경우 조달청 나라장터 쇼핑몰에 등록된 5개 이상의 업체에게 제안서를 요청하고, 제안서 요청을 받은 사업자는 납품대상, 수량 및 납기, 납품장소 등을 고려하여 납품가능여부를 검토한 후 제안(입찰)가격을 제출한다. 13 제안서 요청을 받은 사업자는 나라장터 쇼핑몰에 등록된 단가<각주>8</각주>범위 내에서 제안가격을 제출할 수 있으나 해당 품목이「중소기업제품 구매촉진 및 판로 지원에 관한 법률」에 따라 중소기업자간 경쟁물품으로 지정되어 있는 경우에는 나라장터 쇼핑몰 계약가격의 90%미만으로 제안할 수 없다. 14 제안서를 요청받은 대상 사업자가 제출기한까지 제안서를 제출 하지 않은 경우 해당 사업자는 수요기관이 제안요청서를 생성한 시점을 기준으로 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격(다량납품할인율 또는 할인행사에 의한 할인율이 적용된 경우에는 할인 후 낮은 가격)으로 제안한 것으로 간주<각주>9</각주>되어 100% 투찰율로 표시된다. 15 수요기관은 제안서 제출 업체 중에서 납품업체를 선정<각주>10</각주>하고 나라장터를 통하여 납품요구를 하게 된다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의 배경 (1) 입찰 공고 전 선(先)영업 활동 필요성 16 세라믹장식타일 사업자들에게는 다수공급자계약 2단계 입찰이 실시되기 전에 미리 수요기관과 접촉하여 수요기관에서 필요로 하는 사항 등을 지원하는 이른바 '선영업’ 활동이 입찰 수주의 핵심적인 전략으로 요구된다. 이러한 선영업 활동의 과정과 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 17 ① 세라믹장식타일 사업자가 자신의 장식타일을 판매하기 위하여 지역별 시공 예정인 공간을 물색하여 이에 대해 수요기관에 직접 영업활동을 진행하거나, 수요기관이 시공자 또는 업계 등을 물색한 후 사업자에게 디자인, 공사 비용견적, 공사방법 등에 대한 정보를 요청한다. 18 ② 이러한 과정에서 세라믹장식타일 사업자는 다수공급자계약 2단계 입찰 관련 사업 관계자들과 접촉하면서 자신이 해당 납품에 적합한 사업자임을 알리고 디자인 시안 및 시방서 작성 등 수요기관에서 필요로 하는 사항들을 적극적으로 도와주면서 해당 사업이 다수공급자계약 2단계 입찰로 진행될 수 있도록 노력한다. 19 ③ 이후 영업이 성공할 경우 수요기관은 다수공급자계약 2단계 입찰을 실시하게 된다. (2) 업체 간 디자인 저작권 관련 분쟁 예방 필요 20 세라믹장식타일의 특성상 제작 단계에서 장식 또는 그림이 추가되기 때문에 선영업 활동을 실행한 업체는 선영업 대상 입찰이 공고되기 전부터 발주기관이 요청하는 디자인 시안을 제작하게 된다. 21 이러한 디자인 시안은 짧게는 3개월 길게는 1년에 걸쳐 수요기관과 지속적인 협의를 거쳐 수정되며, 수요기관은 다수공급자계약 2단계 입찰을 실시하였을 때 사전에 선영업 사업자와 협의한 시안 그대로 공사가 진행되길 원한다. 22 한편, 선영업을 실행한 사업자는 선영업 과정에서 수요기관과 협의를 통해 결정된 디자인에 대한 저작권을 가지게 되는데, 만약 선영업을 실행한 사업자가 아닌 다른 사업자가 해당 입찰에서 낙찰 된다면 선영업 사업자와 낙찰 사업자 간 디자인 저작권 분쟁이 발생하게 된다. 23 따라서 이러한 분쟁을 예방하기 위하여 피심인들 간에는 선영업 사업자가 해당 입찰에서 낙찰 받을 수 있도록 합의할 필요가 있었다. <표 6> 도화세라믹 박○○ 이사 진술(2020.1.17.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682013" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나) 합의 및 실행 내용 (1) 기본합의 (가) 기본합의서 마련 24 피심인 B, 아이피, 씨티알, 인스나인, A, D, 라온세라믹아트 및 진영환경도자는 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰에서 선영업 사업자와 낙찰 사업자가 상이할 경우 발생할 수 있는 분쟁을 예방하기 위하여 '재발방지를 위한 협의의 건’이라는 합의서를 만들어 수요기관에 선영업을 실행한 업체가 낙찰 받을 수 있도록 합의하였다. 25 이는 아래 <표 7>의 세라믹장식타일 분과위원회<각주>11</각주>회의록을 통하여 확인된다. <표 7> 세라믹장식타일 분과위원회 0000.00.00. 의사록 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682015" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (나) 신규 사업자의 합의 가담 26 위 <표 7>과 같이 합의한 피심인 B, 아이피, 씨티알, 인스나인, A, D, 라온세라믹아트 및 진영환경도자는 2012년 이후 신규로 세라믹장식타일 다수공급자계약 2단계 입찰 시장에 진입한 피심인 한국세라믹스, 중원와이즈, C, 대성아이디 및 도화세라믹에게 '발주기관에 선영업을 실행한 사업자를 낙찰예정자로 결정하고 나머지 사업자는 낙찰 받지 않도록 한다’는 합의사항을 분과위원회 회장 또는 총무를 통해 통보하도록 하였다. 27 이는 아래 <표 8>의 피심인들의 진술을 통해 확인된다. <표 8> 피심인 진술 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682017" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 28 이에 따라, 2012년 이후 세라믹장식타일 다수공급자계약 2단계 입찰 시장에 진입한 피심인 한국세라믹스, 중원와이즈, C, 대성아이디 및 도화세라믹은 시장 진입과 동시에 이 사건 합의에 가담하게 되었다. (2) 합의 실행 및 결과 29 피심인 14개사는 위 <표 7>의 기본합의에 따라 아래 <표 9>와 같이 2010년 12월부터 2016년 4월까지의 기간 동안 지방자치단체, 교육청, 한국농어촌공사 및 한국토지주택공사 등이 실시한 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 45건에서 선영업 사업자를 낙찰예정자로, 나머지 사업자를 들러리 사업자로 하여 입찰에 참가하였다. <표 9> 이 사건 관련 입찰 낙찰 내역<각주>12</각주><각주>13</각주><각주>14</각주>(단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682019" alt="이유 9번째 이미지" ></img> ※ 출처: 조달청 2) 근거 30 이와 같은 사실은 세라믹장식타일 제조 사업자 간 공공구매(조달청) 협약서(2009. 5. 27.)(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>15</각주>), 세라믹장식타일 제조 사업자 간 공공구매(조달청) 협약서(2010. 7. 21.)(소갑 제2-2호증), 세라믹장식타일 분과위원회 의사록(2010. 3. 29.)(소갑 제2-3호증), 세라믹장식타일 분과위원회 의사록(2014. 7. 3.)(소갑 제2-4호증), 세라믹장식타일 분과위원회 의사록(2015. 4. 2.)(소갑 제2-5호증), 업체 간 분쟁에 따른 경과일지(소갑 제2-6호증), 세라믹장식타일 분과위원회 정기총회(2015. 5. 20.) 회의자료(소갑 제2-7호증), 세라믹장식타일 분과위원회 정기총회(2015. 9. 14.) 회의자료(소갑 제2-8호증), 세라믹장식타일 분과위원회 정기총회(2016. 1. 13.) 회의자료(소갑 제2-9호증), 이 사건 합의 관련 이○○과 박○○의 문자 내역(소갑 제2-10호증), 진환경도자가 분과위원회 회원사에 보낸 공문(소갑 제2-11호증), 세라믹장식타일 분과위원회 회의 참석 명부(소갑 제2-12호증), 세라믹장식타일 분과위원회 운영회칙(소갑 제2-13호증), 세라믹장식타일 분과위원회 개최 안내문(소갑 제2-14호증), 한국세라믹스 김○○ 진술조서(소갑 제3-1호증), A 곽○○ 진술조서(소갑 제3-2호증), D 박○○ 진술조서(소갑 제3-3호증), 대성아이디 노○○ 진술조서(소갑 제3-4호증), 도화세라믹 박○○ 진술조서(소갑 제3-5호증), 중원와이즈 홍○○ 진술조서(소갑 제3-6호증), 조합 박○○ 진술조서(소갑 제3-7호증), C 임○○ 진술조서(소갑 제3-8호증), 아이피 진○○ 진술조서(소갑 제3-9호증), B 김○○ 진술조서(소갑 제3-10호증), 인스나인 박○○ 진술조서(소갑 제3-11호증), 라온세라믹아트 박○○ 진술조서(소갑 제3-12호증), 진영환경도자 최○○ 진술조서(소갑 제3-13호증), 씨티알 이○○ 진술조서(소갑 제3-14호증), 대성아이디 노○○ 확인서(소갑 제3-15호증)등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 32 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>16</각주>33 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 34 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 하나의 공동행위 35 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>17</각주>다) 경쟁제한성 36 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 37 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>18</각주>38 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>19</각주>다. 피심인들의 2. 가. 1) 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 39 위 2. 가. 1)에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 대성아이디, 도화세라믹, 라온세라믹아트, 인스나인, 씨티알, 아이피, 중원와이즈, 진영환경도자, 한국세라믹스, A, B, C, D 및 조합은 위 <표 9>의 45건의 입찰에 대하여 낙찰예정자 및 형식적 입찰참여자를 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정된다. 40 피심인들은 위와 같은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격을 결정하였므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다. 2) 공동행위 수 41 이 사건 45건의 입찰에서 피심인 14개사가 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 제안가격 등을 합의하여 결정한 행위는 '해당 입찰 발주기관에 선영업을 실행한 사업자를 낙찰예정자로 결정하고 나머지 사업자는 해당 입찰에서 낙찰 받지 않도록 한다’는 기본합의에 따라 각 입찰 건마다 구체적인 합의를 계속하여 온 경우이므로 하나의 공동행위에 해당한다. 3) 경쟁제한성 판단 42 피심인들은 이 사건 45건의 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여 등을 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들 간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 이외에 다른 의도를 찾아볼 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인 14개사의 공동행위는 이 사건 45건의 입찰 시장에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다.<각주>20</각주>4) 소결 43 피심인들의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 44 피심인들의 위 2. 가. 1) 행위는 법 제19조 제1항 제8호 위반으로 시정조치 대상에 해당하나, 피심인들 중 과반수 이상이 연간 매출액 20억 원 이하의 소규모 사업자인 점, 이 사건 공동행위가 사업자 간 선영업 관련 분쟁을 자율적으로 해결하기 위한 목적으로 이루어진 측면이 있는 점, 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 제도가 수요기관이 사업자에게 제안 요청을 하여야만 입찰에 참여할 수 있는 제한적 입찰방식에 해당하여 일부 경쟁제한 효과가 내재되어 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 법 위반의 정도가 경미하다고 인정되므로 각각 경고한다. 4. 결론 45 피심인들의 위 2. 가. 1) 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 법 제45조 제1항, 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제50조 제1항 및 제2항 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.