㈜세진중공업의 불공정하도급거래행위에 대한 건 관련 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 가. 인정사실 및 적용법령 1 이의신청인은 2018. 5. 5.부터 2019. 12. 13.까지의 기간 동안 수급사업자에게 선실 내장공사인 목의장 공사의 제조를 위탁하면서 정당한 사유 없이 2018년 하도급단가는 2017년도 단가 대비 10%를, 2019년 하도급단가는 2018년도 단가 대비 각각 0.6%, 1.1%, 4.7%씩 일률적으로 인하하였다. 2 이의신청인의 위 행위는 하도급거래 공정화에 관한 법률<각주>1</각주>제4조 제2항 제1호에 위반되어 위법하다. 나. 처분 3 공정거래위원회는 2023. 12. 19. 이의신청인에게 원심결 위반행위에 대하여 <별지 1> 기재와 같이 시정명령(향후 재발방지명령)과 함께 과징금 납부명령(220백만 원)을 부과하기로 의결하였다. 2. 이의신청 이유 및 판단 4 이의신청인은 원심결 처분 전체를 다투고자 하며, 더하여 과징금 산정기준과 관련하여 이의신청인의 의견진술기회가 보장되지 않은 절차적 하자가 있다고 주장한다. 이에 대하여 개별적으로 살펴본다. 가. 원심결은 일사부재리의 원칙에 위반된다는 주장 1) 주장 내용 5 이의신청인은, 원심결 처분은 이미 위원회의 조사 및 처분이 이루어졌던 건에 대한 것으로서, 일사부재리의 원칙<각주>2</각주>에 반한다고 주장한다. 6 위원회는 2019년 11월경 이의신청인을 법 제4조 제2항 제1호 위반으로 조사한 후 2022년 1월경 시정명령 및 과징금 납부명령 처분(이하 '기처분사건’이라 한다)을 하였는데, 당시 행위에는 원심결 행위의 수급사업자를 포함하고 있고, 조사대상 기간 또한 2016. 11. 6.부터 2019. 11. 5.까지로 원심결 처분의 대상이 되는 행위 기간(2018. 5. 5.부터 2019. 12. 13.까지) 대부분을 포함하고 있다. 2) 검토의견 7 살피건대 다음의 사정을 고려하면 원심결 처분의 대상은 동일한 위반행위에 대해 중첩적으로 제재한 것에 해당하지 않으므로, 그 처분은 적법하고 이를 다투는 이의신청인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 8 먼저, 원심결 행위의 조사대상 기간은 기처분사건의 조사대상 기간과 중첩되며, 기처분사건의 조사대상 범위에 원심결 관련 신고인<각주>3</각주>이 포함된다는 것에 이견은 없다. 9 그러나 기처분사건은 이의신청인의 2016년 및 2017년 하도급대금 결정행위<각주>4</각주>를 위반사실로 하여 처분<각주>5</각주>한 것이고, 원심결 행위는 2018년 및 2019년 하도급대금 결정행위를 위반사실로 한 것이므로, 두 사건의 처분대상은 동일하지 않다. 10 「공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>6</각주>」 제20조 제1항은 “다음 각 호의 어느 하나에 해당한다고 인정되는 경우에는 심사절차를 개시하지 아니한다는 결정을 할 수 있다.”라고 정한 후 제32호로 “이미 처리한 사건과 동일한 위반사실에 대하여 직권으로 인지하거나 다시 신고하여 온 경우”를 정하고 있다. 11 이러한 사실 및 관련 규정에 비추어 보면, 기처분사건은 이의신청인의 2016년 및 2017년 하도급대금 결정행위를 위반사실로 하여 시정조치 등의 처분을 하였고, 원심결 처분은 2018년 및 2019년 하도급대금 결정행위를 위반사실로 하여 처분을 한 것이므로, 중복적 제재에 해당하지 아니한다.<각주>7</각주><표 1> 기처분사건 및 원심결 행위 현황<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141855233" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>8</각주>나. 원심결 처분대상에 조사시효가 도과한 행위가 포함되었다는 주장 1) 주장 내용 12 이의신청인은 원심결 처분의 대상에는 조사시효(내지 처분시효)를 도과한 행위가 포함되었다고 주장한다. 13 법 제4조 제2항 제1호는 '정당한 사유 없이 일률적인 비율로 단가를 인하하여 하도급대금을 결정하는 원사업자의 행위는 부당한 하도급대금의 결정으로 본다’라고 규정하고 있는데, 동법 위반의 구성요건은 원사업자가 '정당한 사유 없이 일률적인 비율로 단가를 인하’하여 하도급대금을 결정하는 행위이다. 14 단가의 사전적 의미는 물건 한 단위의 가격 또는 단위 개체당 가격 등으로 정의되므로, 2018년 하도급 단가는 신고인이 견적서를 제출한 2017. 8. 22.에, 늦어도 신고인을 목의장 협력사로 최종 선정한 2017. 9. 5.에 상호 합의로 이미 결정되었다고 봄이 타당하므로, 이 부분 행위사실은 조사시효 내지 처분시효를 도과하였다. 2) 검토의견 15 살피건대 원심결 처분의 대상은 조사시효를 도과하지 않았고 처분시효 이내에 시정조치 및 과징금 납부명령을 부과하였으므로, 그 처분은 적법하고 이를 다투는 이의신청인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 16 법 제22조 및 제23조는 이 법에 위반되는 사실에 대한 위원회의 처분시효 및 조사시효에 대해 규정하고 있다. 17 처분시효에 대해 법 제22조 제4항은 “공정거래위원회는 다음 각호의 구분에 따른 기간이 경과한 경우에는 이 법 위반행위에 대하여 시정조치를 명하거나 과징금을 부과하지 아니한다”라고 정하면서, 제1호에서 “공정거래위원회가 이 법 위반행위에 대하여 신고를 받고 조사를 개시한 경우: 신고일부터 3년”, 제2호에서 “제1호 외의 경우로서 공정거래위원회가 이 법 위반행위에 대하여 조사를 개시한 경우: 조사개시일부터 3년”이라고 정하고 있다. 18 조사시효는 법 제23조 제1항에서 “공정거래위원회의 조사개시 대상이 되는 하도급거래는 그 거래가 끝난 날부터 3년이 지나지 아니한 것으로 한정한다”라고 정하고 있고, 같은 조 제2항에서 “제1항에서 거래가 끝난 날이란 제조위탁의 경우에는 수급사업자가 원사업자에게 위탁받은 목적물을 납품 또는 인도한 날을 말한다”라고 정하고 있다. 19 위 규정에 비추어 보면, 위원회는 이 법 위반행위에 대한 신고사건의 경우 신고일을 조사개시일로 하고, 그 조사개시일 당시 하도급거래가 끝난 날부터 3년이 지나지 아니한 거래를 대상으로 조사를 한 후 그 조사개시일부터 3년 이내에 시정조치 및 과징금 납부명령을 부과할 수 있다. 20 원심결은, 신고를 통해 조사를 개시한 경우이므로, 신고일인 2021. 5. 4.을 조사개시일로 한 후 그 조사개시일 당시 하도급거래가 끝난 날부터 3년이 지나지 아니한 거래, 즉 2018. 5. 5.부터 2021. 5. 4.까지의 하도급거래를 대상으로 조사를 한 후 조사개시일부터 3년 이내인 2023. 12. 19. 이의신청인에게 시정조치 및 과징금 납부명령을 부과하였으므로, 그 처분에 위법은 없다. 다. 부당한 하도급대금 결정행위에 해당하지 않는다는 주장 1) 주장 내용<각주>9</각주>21 이의신청인은 위탁한 목의장 공사는 단일 품목<각주>10</각주>에 해당하고, 실제 공사 수행 과정에서 이들을 별도의 품목으로 취급하지 않은 점, 하도급대금은 일방적으로 결정된 것이 아닌 점<각주>11</각주>, 그 행위에 정당한 사유가 존재하는 점<각주>12</각주>등을 이유로 원심결의 행위는 위법하지 않다고 주장한다. 2) 검토의견 22 살피건대 다음의 사정을 고려하면 원심결 행위에 대한 처분은 적법하고 이를 다투는 이의신청인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 23 첫째, 위원회는 다음의 사정을 고려할 때 이의신청인의 원심결 행위는 법 제4조 제2항 제1호에 위반되어 위법하다고 판단하였다. 24 위원회는 목의장 공사는 “도급/사급, PANNEL, U/T, R/U, J/DOOR 등”의 품목으로 세분화할 수 있고, 각 품목은 작업의 내용 및 방법, 소요 시간, 필요 인건비(직종 및 투입인력 수 등), 작업난이도 및 작업단가 등 개별적인 사정에 차이가 존재하는 점, 이의신청인은 수급사업자와의 목의장 공사에 대한 단가를 결정하면서 세부 작업(도급/사급, PANNEL, U/T, R/U, J/DOOR)별로 하도급 단가를 책정하였고, 발주 및 정산도 세부 작업별로 진행한 점, 발주자 또한 목의장 공사의 세부 작업별로 각기 다른 품셈 및 난이도를 정하고 이를 예산에 반영하고 있었고, 품셈 작업별 항목이 상호 독립된 작업이라는 데에 모두 이견이 없다는 점, 그러함에도 이의신청인은 2018년도 하도급 단가의 경우 선종에 상관없이 2017년도 하도급 단가 대비 10%를, 2019년도 하도급 단가의 경우 선종별로 2018년도 하도급 단가 대비 각각 0.6%, 1.1%, 4.7%를 인하하는 것으로 결정하여 획일적으로 적용한 점, 원심결 행위에 정당한 사유가 존재한다고 인정하기 어렵다는 점<각주>13</각주>, 나아가 이의신청인은 자신이 정한 목표가격대의 결정 과정을 입증할만한 객관적이고 합리적인 산출 근거 등의 자료를 제시하지 못하였다는 점 등을 종합적으로 고려하여 원심결 행위는 위법하다고 판단하였다. 25 둘째, 이의신청인은 원심결의 판단을 달리할만한 새로운 사실 또는 증거를 제출하지 아니하였다. 라. 원심결의 과징금 납부명령 부과에 절차적 하자가 있다는 주장 1) 주장 내용 26 이의신청인은 원심결 심사보고서는 과징금 산정에 정률과징금 부과방식을 적용하여, (제시된 기준을 적용하면) 최대 207백만 원의 과징금액을 예상할 수 있었는데, 원심결 처분은 정액과징금 부과방식을 적용하여 산정한 220백만 원을 부과한 점, 과징금액 산정과 관련하여 심사보고서를 경정, 발송하는 절차를 거쳐 이의신청인에게 충분히 검토하여 의견을 제출할 기회를 보장하지 않은 채 원심결 심의기일에 구두로 이와 관련된 의견을 형식적으로 질의하는데 그친 점 등을 이유로 공정거래법 제93조 제1항<각주>14</각주>에서 보장하고 있는 과징금 납부명령에 대하여 의견을 진술할 기회를 보장받지 못하였다고 주장한다. 2) 검토의견 27 살피건대 원심결 심사보고서와 다른 과징금 부과방식을 적용하여 과징금 부과처분을 하였다 하더라도 이는 위원회의 재량권에 해당하고 원심결 과징금 부과처분에 절차적 하자가 있다고 볼 수 없으므로, 이를 다투는 이의신청인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 28 사건절차규칙 제25조 제1항 각호는 사실의 인정(제4호), 위법성 판단 및 법령의 적용(제5호), 심사관의 조치의견(제7호) 등 심사보고서에 작성할 사항(이하 '기재사항’이라 한다)을 정하고 있고, 제2항 내지 제9항은 제1항 각호에서 정한 기재사항에 작성할 내용을 정하고 있다. 29 심사관의 조치의견(제1항 제7호)의 기재사항(제8항)은 “해당 사건 심사결과 필요하다고 인정되는 조치의 내용을 기재하며, 과징금 납부명령이 포함되는 경우에는 관련 상품의 범위?위반행위의 시기?종기 등 관련매출액 산정기준, 위반행위의 중대성 정도, 부당이득액을 의무적 조정과징금으로 하는 경우에는 그 부당이득액, 과거 3년간 법위반 횟수 등 가중?감경 사유 및 기타 과징금 산정의 기초가 된 사실은 적시하되, 부과기준율, 부과기준금액, 가중?감경비율 및 최종 부과금액 등은 적시하지 않는 것”으로 정하고 있다. 30 원심결 심사보고서는 심사관의 조치의견에 시정조치와 함께 과징금 납부명령을 포함한 후 과징금 산정을 위한 기초사실로 '위반행위 기간별 하도급대금, 위반금액 및 위반금액의 비율’을 작성하고, 위반행위의 중대성 정도는 '매우 중대한 위반행위(2.4점)’로, 1차 및 2차 조정은 '해당사항 없음’으로 작성하였다. 31 이를 통해 이의신청인이 과징금의 산정방식(정률과징금 부과방식<각주>15</각주>)과 최대 예상 과징금액(207백만 원)을 추정할 수 있었을 것이라는 데에 이견은 없다. 32 그러나 다음의 사정을 고려하면 원심결 처분에서 이의신청인의 방어권이 실질적으로 침해되었다고 볼 수 없고, 심사보고서에 정률과징금 부과방식으로 기재되어 있었다 하더라도 원심결의 과징금 부과처분 자체를 취소하여야 할 위법성이 있다고 인정되지 아니한다. 33 첫째, 원심결의 과징금액 산정은 정액과징금 부과방식이 타당하다. 34 법 제25조의3 제1항은 “법 제4조 등를 위반한 원사업자에 대하여 수급사업자에게 제조등의 위탁을 한 하도급대금의 2배를 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과”할 수 있다고 정하고 있고, 법 시행령 제13조 제1항 [별표 2]는 과징금의 부과기준을 정하고 있다. 35 과징금 산정의 기초가 되는 기본산정금액은 법 시행령 [별표 2]의 2. 가. 2). 규정에 따라 “하도급대금의 2배에 위반사업자의 위반금액의 비율(해당 법 위반사건의 하도급대금 대비 미지급금, 그 밖에 이에 준하는 금액으로서 공정거래위원회가 정하여 고시하는 금액의 비율을 말한다)을 곱한 금액에 위반행위의 중대성의 정도별로 정하는 부과기준율을 곱하여 산정한다. 다만 위반금액의 비율을 산정하기 곤란한 경우에는 20억 원 이내에서 중대성의 정도를 고려하여 산정한다.”라고 정하고 있다. 36 이때 각 행위의 '위반금액’은 과징금고시 Ⅱ.6.에서 정하고 있는데, 법 제4조 위반행위의 위반금액은 “부당하게 낮은 수준으로 결정된 하도급대금과 일반적으로 지급되는 대가와의 차액”을 말한다. 37 위 “일반적으로 지급되는 대가”를 “일률적인 단가 인하의 기준이 된 가격”으로 볼 수 있는지에 대하여, 법원은 “법 제4조 제2항 제1호의 규정은 원사업자가 정당한 사유 없이 둘 이상의 수급사업자나 품목에 관하여 개별적인 사정에 차이가 있는데도 이를 반영하지 아니한 채 일률적인 비율로 단가를 인하하는 행태 자체를 부당한 하도급대금의 결정으로 본다는 의미이므로, 위 규정을 위반한 거래에서 일률적인 단가 인하의 기준이 된 가격을 정당한 하도급대금이라고 단정할 수는 없고, 위 규정 위반행위의 성질상 원사업자와 수급사업자 사이의 정당한 하도급대금을 일률적으로 상정하기도 어렵다. 이러한 시정조치 근거 규정의 포괄성과 하도급법 제4조 제2항 제1호 위반행위의 성질 등을 종합하여 고려하면, 하도급법 제4조 제2항 제1호 위반행위에 대한 시정조치로서 일률적인 단가 인하의 기준이 된 가격과 실제 하도급대금의 차액의 지급을 명하는 시정명령은 허용될 수 없다고 보아야 한다.”라고 판결하였다.<각주>16</각주>38 결과적으로 법 제4조 제2항 제1호 위반행위는, “일반적으로 지급되는 대가”가 정당한 하도급대금인지가 명확하지 않아 그 가격을 기준으로 산정한 차액을 법 위반금액으로 볼 수 없고, 따라서 법 위반금액을 산정하기 어려워 위반금액의 비율 또한 산정하기 어려우므로 정액과징금 부과방식을 적용함이 적합하다. 39 둘째, 위원회는 원심결 심의기일에 심사관의 오류를 수정한 후 이의신청인에게 진술기회를 부여함으로써 방어권을 행사할 수 있도록 하였다. 40 원심결 심의기일에 소회의의 의장은 이의신청인에게 정액과징금을 부과하는 경우 부과금액이 많아질 수 있음을 알리며 의견진술 기회를 부여하였는데, 당시 이의신청인은 “위원님이 적절하게 판단해 주신 부분, 판례를 적시해 주셨는데<각주>17</각주>, 구체적으로 살펴보면 본 건에 있어서는 정액과징금이 부과되면 오히려 정률과징금보다 이의신청인에게 불리한 측면이 있어 이 부분에 대해서는 혹시라도 과징금을 부과한다면 고려해 달라”고 답변하였다. 41 이와 관련한 판례로, 법원은 “심사관이 작성한 심사보고서는 심의 및 의결 절차에 앞서 피고 소속 공무원이 작성하게 되는 보고서에 불과하고, 피고는 이를 바탕으로 적법한 심의 절차를 거쳐 사실관계를 보다 구체적으로 파악하여 의결하게 되므로, 처음 심사보고서상 및 심의단계에서 문제 삼았던 행위와 최종 의결에서 인정되는 행위 내용이 정확히 일치하지 않을 수도 있다. 하지만 심사보고서 이후 심의ㆍ의결 단계에서 피심인에게 자신의 의견을 진술하는 등 방어권을 행사할 기회가 충분히 부여되므로, 심의ㆍ의결 단계에서 어떠한 사실관계 및 그 위법성에 관하여 심리되었고 이에 대하여 피심인이 자신의 의견을 진술하였다면, 심의ㆍ의결 단계에서 심사보고서에 없던 처분사유를 추가로 인정하였다는 점만으로 이를 위법하다고 할 수 없다.”라고 판결하였다.<각주>18</각주>42 셋째, 이의신청인이 주장하는 절차적 하자로 인하여 이의신청인의 방어권 행사에 실질적인 지장이 초래되었다고 보기 어려울 뿐만 아니라 원심결의 과징금 부과처분의 적법 여부에 영향을 미쳐 취소할 정도에 이르지 아니한다. 43 원심결 심사보고서에 심사관의 조치의견으로 과징금 납부명령이 포함되어 있었고, 위원회는 원심결 행위에 대한 이의신청인의 의견서 제출기한으로 4주를 부여한 후 의견서 제출기한 연장 신청을 통해 다시 3주를 추가 부여함으로써 이의신청인의 방어권 행사를 보장하기 위해 최대한의 노력을 하였다. 나아가 원심결 심의기일에도 심사관의 오류를 수정하고 이에 대해 진술할 기회를 부여함으로써 이의신청인의 방어권 보장에 노력하였다. 44 또한 위원회가 관계 법령 및 고시에 의거, 법원이 법 제4조 제2항 제1호 위반행위에 대해 정액과징금 부과방식이 적합하다고 판단한 것을 감안하여 정액과징금을 부과한 점, 과징금고시에서 정한 중대성 정도 중 '중대한 위반행위’로 구분<각주>19</각주>한 후 이의신청인에게 최대한 유리하게 그 구간의 하한 금액<각주>20</각주>인 2억 원을 기본산정기준으로 정한 점, 이의신청인에게 방어권 행사를 위한 추가 의견제출기간을 부여하였더라도 그 결과는 달라질 여지가 없는 점 등에 비추어 볼 때, 원심결의 과징금 부과처분이 재량권의 범위를 일탈?남용하였다고 볼 수 없다.