수도권고속철도(수서～평택) 제4공구 건설공사 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 대우건설, 에스케이건설 주식회사, 현대산업개발 주식회사(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2014. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707607" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 금융감독원 공시자료 및 피심인들 제출자료 나. 수도권고속철도(수서～평택) 제4공구 건설공사 입찰 개요 1) 건설공사 개요 2 수도권고속철도 사업은 향후 고속철도 수요와 철도연계 건설계획을 감안하여 수도권 철도 선로용량을 확충하고 서울 강남권 및 동탄 신도시, 평택고덕국제화 계획지구 등 경기남부 지역 주민들의 고속철도 서비스를 제공하기 위하여 추진되었으며, 수도권고속철도(수서～평택) 제4공구 건설공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)의 주요 내용은 다음 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 수도권고속철도(수서～평택) 제4공구 건설공사 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707609" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰 세부일정 3 이 사건 공사 입찰방식은 설계ㆍ시공 일괄입찰(Design Build)<각주>1</각주>방식으로서 그 절차는 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사<각주>2</각주>(Pre Qualification, 이하 'PQ’라 한다), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 ⅷ)계약체결 순으로 진행되었으며, 세부일정은 다음 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707611" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>3</각주>3) 입찰 참여 현황 4 피심인들은 다음 <표 4> 기재와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사 입찰에 참가하였다. <표 4> 컨소시엄 구성 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707613" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 4) 입찰결과 5 2010. 9. 7. 발표된 입찰 결과에 의하면, 다음 <표 5> 기재와 같이 피심인 현대산업개발 컨소시엄이 실시설계 적격자, 즉 낙찰자로 최종 결정되었으며, 2011. 5. 27. 한국철도시설공단과 195,901,000,000원(부가가치세 포함)의 금액으로 도급 계약을 체결하였다. <표 5> 입 찰 결 과 (단위: 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707615" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>4</각주>* 투찰률 = 입찰금액/설계금액(206,890백만 원) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 6 입찰일 전인 2010년 7월말～8월초 사이에 피심인 대우건설 김○○ 부장, 피심인 에스케이건설 김○○ 부장, 피심인 현대산업개발 배○○ 부장 등 각 사의 영업담당 직원들은 모임<각주>5</각주>을 갖고 서로 가격경쟁을 회피할 목적으로 설계금액의 94～95% 범위에서 각사의 투찰률(대우건설 95.90%, 에스케이건설 94.83%, 현대산업개발 94.68%)을 합의하여 정한 후 각각의 투찰가격을 결정하였다. 7 각사의 영업담당자들은 위와 같이 합의한 내용을 상급자인 피심인 대우건설 백○○ 상무, 피심인 에스케이건설 최○○ 상무, 피심인 현대산업개발 이○○ 상무에게 각각 보고함으로써 합의에 따라 정해진 투찰가격으로 입찰하기로 결정하였다. 8 피심인들은 2010. 8. 10. 각각 합의한 투찰률대로 투찰을 하였으며, 합의한 대로 투찰하는지를 확인하기 위해 직원을 파견하여 감시활동을 하기도 하였다. 9 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하고 있을 뿐만 아니라, 이 사건 공사 '입찰공고문’(심사보고서 소갑 제2-5호증<각주>6</각주>), '개찰조서’(소갑 제1-2호증), '실시설계 적격자 결정’(소갑 제1-3호증), '공사도급계약서(현대산업개발-한국철도시설공단)’(소갑 제1-4호증), '대우건설 김○○ 부장 진술서’(소갑 2-2호증), '대우건설 김○○ 부장 진술조서’(소갑 제2-5호증), '에스케이건설 김○○ 부장 진술서’(소갑 제2-6호증), '에스케이건설 김○○ 부장 진술조서’(소갑 제2-7호증), '현대산업개발 이○○ 상무 진술서’(소갑 제2-9호증) 등을 통해서도 인정할 수 있다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>7</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>8</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 관련 법리 10 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 11 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>9</각주>12 여기에서 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 13 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 14 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 15 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>16 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 17 제2. 가항에서 살펴본 바와 같이 피심인들이 이 사건 공사 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 투찰률(투찰가격)을 서로 합의한 사실이 관련 증거에 의하여 인정되는바, 피심인들 사이에 법 제19조 제1항 8호의 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 18 입찰가격과 낙찰자 결정에 관한 합의는 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고, 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다. 19 특히, 피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 처음부터 가격 경쟁을 회피하기 위한 의도로 담합행위를 시작하였을 뿐만 아니라 실제 이로 인하여 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁이 사라진 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성 증대효과가 전혀 없는 경성 공동행위에 해당하므로 이 사건 공사 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 20 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 21 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 피심인들에게 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 22 피심인들의 이 사건 행위는 제2. 다. 2)항에서 살펴본 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)의 규정에 따라 다음과 같이 과징금을 부과한다.<각주>12</각주>1) 산정기준 가) 관련매출액 23 피심인들의 이 사건 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합 행위에 해당하는바, 이 사건 공동행위에 대한 관련 매출액은 피심인 현대산업개발 컨소시엄이 한국철도시설공단과 체결한 계약금액 178,091,818,181원(부가가치세 제외)으로 본다. 나) 부과기준율 24 피심인들의 이 사건 행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 인접한 시기에 3건의 철도공사가 턴키입찰로 발주되었고 1사 1공구 낙찰제가 적용됨에 따라 경쟁이 어느 정도 제한될 소지가 있었다는 점, 공사구간의 특성상 입찰에 참가할 수 있는 건설업체가 터널공사 전문업체로 한정되었다는 점 등을 종합적으로 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 25 다만, 이 사건 행위에 참여하였으나 낙찰을 받지 못한 피심인 대우건설, 피심인 에스케이건설에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마)의 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 다) 산정기준의 결정 26 제3. 나. 1) 가)항의 관련매출액에 제3. 나. 1) 나)항의 부과기준율을 곱하여 피심인별 산정기준을 정하면 다음 <표 6> 기재와 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707617" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 27 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1)의 규정에 따르면 위반사업자가 과거 3년간 3회 이상 법 위반으로 조치를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우에 산정기준을 가중할 수 있다. 28 피심인들이 이 사건 공동행위에 관한 자료를 공정거래위원회에 제출한 날(대우건설 2014. 5. 9., 에스케이건설 2015. 1. 28., 현대산업개발 2014. 4. 24.)을 기준으로 피심인 대우건설은 법 위반횟수가 6회, 벌점 누산점수는 14점이며 피심인 에스케이건설은 법 위반횟수가 9회, 벌점 누산점수가 21.5점에 해당하므로 산정기준의 20%를 가산한다. 피심인 현대산업개발은 법위반 횟수가 4회, 벌점 누산점수가 8.5점에 해당하므로 산정기준의 10%를 가산한다. 29 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 다음 <표 7> 기재와 같다. <표 7> 피심인별 1차 조정 산정기준 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707619" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 30 제2. 가항에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 고위임원들이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 31 한편, 피심인들은 조사 단계부터 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 협력한 사실이 있으므로 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 32 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 8> 기재와 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707621" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 33 피심인 현대산업개발은 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참여함에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수밖에 없다는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 34 한편, 피심인들 모두 심의종결일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중 평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 35 또한, 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 36 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 9> 기재와 같다. <표 9> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707623" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 37 피심인들의 이 사건 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.