수도권광역 음폐수 바이오가스화시설 설치공사 입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 한솔이엠이 주식회사, 코오롱글로벌 주식회사<각주>1</각주>, 현대엔지니어링 주식회사, 대우송도개발 주식회사<각주>2</각주>, 이수건설 주식회사, 주식회사 동호<각주>3</각주>(이하 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사’ 용어는 생략한다)는 건설업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인 대우송도개발은 대우자동차판매 주식회사(이하 '대우자동차판매’라 한다)가 2011. 12. 9. 회생계획 인가결정을 받음에 따라 분할된 3개의 법인 중 분할존속법인이다<각주>4</각주>. 3 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707317" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들의 제출자료 및 공시자료 나. 시장구조 및 실태 1) 건설시장 개요 4 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있어 생산유발 효과가 크고, 다량의 노동력이 투입되므로 고용유발 효과도 상당하다. 5 2015년 국내 건설수주 전망치는 전년대비 4.9% 증가한 110조원으로 전망된다. 민간수주가 전년실적 대비 6.6% 증가한 69.7조 원을 기록해 2015년 전체 건설수주 회복세를 견인할 것으로 전망되고, 반면 공공수주는 40.3조 원을 기록해 2% 정도의 소폭 증가에 그칠 것으로 전망된다. <표 2> 최근 5년간 국내 건설수주 현황 및 2015년도 예상 (단위: 조 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707321" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국건설산업연구원 「2015년 건설경기 전망」 2) 음식물폐기물 공공처리시설 공사 가) 바이오가스화 시설의 개념 6 바이오가스화 시설이란 음식물 처리과정에서 발생하는 음폐수 및 축산분뇨 등의 유기성폐기물을 혐기성 미생물<각주>5</각주>을 이용하여 인위적으로 분해(이를 '혐기성 소화’<각주>6</각주>라 한다)시켜 에너지원으로 사용할 수 있는 메탄ㆍ에탄올ㆍ수소 등의 가스를 얻어내는 시설을 말한다. 7 혐기성 공정은 산소가 필요하지 않아 공기를 주입해야만 하는 호기성 공정에 비해 경제적인 면에서 장점이 있는 반면, 혐기성 미생물의 성장속도가 느리고 독성물질에 대한 내성이 약하여 시설운영이 까다롭다는 단점이 있다. 혐기성 소화 과정은 크게 ① 고분자성 유기물을 분해하여 저분자화 하는 '가수분해 단계’, ② 가수분해된 유기물을 유기산으로 전환하는 '산 생성 단계’, ③ 유기산을 메탄가스로 바꿔주는 '메탄 생성 단계’의 3단계로 진행 된다<각주>7</각주>. 8 2013년도를 기준으로 우리나라에서 운영 중인 바이오가스화 시설은 총 61개소이며, 연간 바이오가스 생산규모는 205,435㎥에 이르고 있다<각주>8</각주>. <표 3> 2013년 유기성폐기물 종류별 바이오가스화 시설 및 바이오가스 생산 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707323" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>9</각주>나. 공사목적 9 우리나라는 2009. 1월 폐기물 해양배출에 의한 해양오염방지에 관한 국제협약인 「런던협약 96 의정서」에 가입하면서 유기성폐기물에 대한 해양배출을 점진적으로 줄여왔다<각주>10</각주>. 해양배출에 대한 규제가 강화되면서 유기성폐기물에 대한 효과적인 육상처리 방안이 마련되어야 한다는 지적이 계속되었고 시기적으로는 정부의 '저탄소 녹색성장’ 정책과 맞물리면서, 바이오가스화 사업이 새로운 대안으로 각광을 받기 시작하였다<각주>11</각주>. 10 「수도권광역 음폐수 바이오가스화시설 설치공사」는 수도권(서울ㆍ인천ㆍ경기)에서 발생하는 음폐수의 효과적인 육상처리 전환대책을 마련하고, 음폐수 재활용을 통해 저탄소 에너지를 생산ㆍ공급하는 시스템을 구축하기 위해 추진되었다. 다. 공사개요 ㅇ 시설위치 : 인천광역시 서구 거월로 61 ㅇ 부지면적 : 27,000㎡ ㅇ 처리권역 : 서울특별시, 인천광역시 및 경기도 내에서 발생한 음폐수 ㅇ 시설규모 - 음폐수 바이오가스화시설 : 500톤/일(서울특별시 200톤/일, 인천광역시 100톤/일, 경기도 200톤/일) - 기타시설 : 음폐수처리동, 관리동, 조경ㆍ공원ㆍ휴게시설, 부대시설 등 ㅇ 공사예산: 41,600,000,000원(부가가치세 포함) ㅇ 공사기간: 착공일로부터 880일 ㅇ 설계기간 - 기본설계 및 우선시공분 실시설계 : 현장 설명일로부터 90일 - 실시설계 : 실시설계적격자 선정 통보일로부터 90일 라. 입찰 개요 11 수도권매립지관리공사의 조달요청에 따라 조달청에서 이 사건 공사 입찰을 발주 하였다. 자세한 일정은 <표 4>와 같다. <표 4> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707325" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ※ 입찰일 : 가격투찰일 12 피심인들은 <표 5>와 같이 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참여하였다. <표 5> 컨소시엄 구성현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707327" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>12</각주>13 한솔이엠이 컨소시엄이 <표 6>과 같이 낙찰자로 결정되었다. <표 6> 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707329" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 입찰금액 : 부가세 포함 금액, 투찰률 : 추정금액 대비 입찰금액의 비율임 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 개요 14 피심인들은 수도권매립지관리공사의 조달요청에 따라 조달청에서 2010. 2. 22. 입찰공고한 「수도권광역 음폐수 바이오가스화시설 설치공사」 입찰에 참여하면서 가격경쟁을 회피할 목적으로 사전에 투찰가격(투찰률)을 합의하고, 이를 실행하였다. 15 이 사건에서는 컨소시엄 구성사 중 주간사들이 투찰가격을 합의하는 통상적인 경우와는 달리, 대우자동차판매 컨소시엄의 경우에는 주간사인 대우자동차판매를 비롯하여 구성사인 이수건설과 동호도 부당한 공동행위에 직ㆍ간접적으로 가담하였다.<각주>13</각주>2) 합의의 배경 16 피심인들은 2009년경부터 환경부를 중심으로 저탄소 녹색성장을 위한 폐자원 및 바이오매스 에너지 대책이 대대적으로 시행됨에 따라 바이오가스화 사업 시장이 커질 것으로 예상하고, 정부의 투자계획 발표 후 발주된 이 사건 공사 입찰에 참여하게 되었다. 3) 합의의 내용 17 2010년 6월 초 피심인 코오롱건설의 정ㅇㅇ 부장<각주>14</각주>이 류ㅇㅇ 차장<각주>15</각주>에게 경쟁사의 담당자들과 가격합의를 위한 모임을 주선할 것을 지시하였고, 이에 류ㅇㅇ 차장은 피심인 한솔이엠이 박정석 차장<각주>16</각주>, 피심인 현대엔지니어링 박성균 차장<각주>17</각주>및 피심인 대우자동차판매 직원<각주>18</각주>에게 유선으로 연락을 취해 모임을 제안하였다. 18 피심인 코오롱건설의 제안에 따라 피심인 코오롱건설의 정ㅇㅇ 부장과 류ㅇㅇ 차장, 피심인 한솔이엠이의 김정태 부장<각주>19</각주>과 박정석 차장, 피심인 현대엔지니어링의 박성균 차장과 곽노혁 부장<각주>20</각주>, 피심인 대우자동차판매의 김유승 부장과 대우자동차판매컨소시엄의 구성사인 피심인 동호의 안길진 이사 등 총 8명은 2010. 6. 4. 경기도 안양시 소재 평촌아크로타워에 있는 산타루치아 레스토랑에서 투찰가격 합의를 위한 모임을 가졌다. <표 7> 2010. 6. 4. 가격합의 모임 참석자 8인 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707331" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 19 2010. 6. 4. 모임에서 피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁은 배제하고 설계로만 경쟁하기로 하고, 투찰가격은 피심인 코오롱건설의 의견을 수용하여 공사예산 대비 94%대에서 결정하기로 합의하였다.<각주>21</각주>투찰가격 결정과 관련하여 피심인들은 각 사별로 가격평가 점수에 실질적인 차이나 나지 않도록 투찰률 94% 대에서 4개의 투찰가격(39,409,500,000원, 39,435,900,000원, 39,453,000,000원, 39,478,000,0006원)을 만들어 제비뽑기를 하였다. 제비뽑기 결과 피심인 대우자동차판매는 39,409,500,000원, 피심인 현대엔지니어링은 39,435,900,000원, 피심인 코오롱건설은 39,453,000,000원, 피심인 한솔이엠이는 39,478,000,000원으로 투찰금액이 결정되었다<각주>22</각주>. 4) 합의의 실행 20 피심인들은 입찰일인 2010. 6. 8. 합의한 투찰가격(대우자동차판매는 39,409,500,000원, 현대엔지니어링은 39,435,900,000원, 코오롱건설은 39,453,000,000원, 한솔이엠이는 39,478,000,000원)으로 입찰서를 제출하였다. 21 피심인들은 경쟁사가 합의한 투찰가격으로 입찰서를 제출하는지 여부를 확인하기 위해 자신들의 직원들을 경쟁사에 보내 경쟁사의 입찰과정을 감시하였다. 구체적으로 피심인 한솔이엠이는 피심인 코오롱건설에, 피심인 코오롱건설은 피심인 대우자동차판매에, 피심인 대우자동차판매는 피심인 현대엔지니어링에, 피심인 현대엔지니어링은 피심인 한솔이엠이에 직원들을 보내 투찰과정을 감시하였다. 22 이와 같은 사실은 조달청 실시설계적격자 선정 통보 문서(2010. 7. 28.)(소갑 제1-2호증), 대우자동차판매 공동수급체 현황표(2010. 3. 2.)(소갑 제1-3호증), 대우자동차판매 컨소시엄 구성 및 구성사별 담당자 현황(소갑 제1-4호증), 대우자동차판매 컨소시엄 구성 3사간 약정서(2010. 4. 14.)(소갑 제1-5호증), 한솔이엠이 원가 산출 보고(2010. 5. 27)(소갑 제1-7호증), 수도권 광역 음폐수 바이오가스화 사업 턴키입찰 수행계획서(소갑 제1-8호증), 코오롱건설 법인카드 전표내역서(소갑 제1-9호증), 현대엔지니어링 박성균 차장이 2010. 6. 4. 받은 명함 사본(소갑 제1-10호증), 한솔이엠이 박정석 차장 수첩(2010. 6. 4.)(소갑 제1-12호증), 한솔이엠이 김정태 부장 1차 진술조서(소갑 제2-2호증), 한솔이엠이 김정태 부장 2차 진술조서(소갑 제2-3호증), 한솔이엠이 박정석 차장 진술조서(소갑 제2-4호증), 코오롱건설 정ㅇㅇ 부장 진술조서(소갑 제2-6호증), 코오롱건설 류ㅇㅇ 차장 1차 진술조서(소갑 제2-8호증), 코오롱건설 류ㅇㅇ 차장 2차 진술조서(소갑 제2-9호증), 현대엔지니어링 박성균 차장 진술조서(소갑 제2-11호증 및 제2-12호증), 대우자동차판매 김유승 부장 1차 진술조서(소갑 제2-14호증), 대우자동차판매 김유승 부장 2차 진술조서(소갑 제2-15호증), 대우자동차판매 옥도경 차장 진술조서(소갑 제2-17호증 및 제2-18호증), 동호 이협희 전무 진술조서(소갑 제2-19호증), 동호 안길진 이사 진술조서(소갑 제2-20호증 및 제2-21호증), 이수건설 조병선 부장 진술조서(소갑 제2-24호증)에 의해 확인된다. 나. 관련 법규정 및 적용요건 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>23</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>24</각주>제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 적용 요건 23 피심인들의 행위가 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위에 해당하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 3) 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 24 법 제19조 제1항 제8호, 동법 시행령 제33조는 사업자들이 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율, 설계 또는 시공의 방법, 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항을 결정하는 행위를 합의하는 것을 금지하고 있다. 25 이 사건 공동행위의 경우 피심인들이 저가투찰을 방지하기 위하여 이 사건 공사 입찰의 경쟁요소 중 투찰률을 사전에 결정하고, 결정된 투찰률로 각각 투찰한 사실이 인정되는바, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정한 투찰가격을 합의한 행위에 해당한다. 나) 경쟁제한성 여부 26 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말하는 바, 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>25</각주>27 피심인들이 투찰가격을 사전에 합의한 행위는 입찰의 경쟁요소 중 가격부문의 경쟁을 소멸하게 한 반면, 해당 합의가 효율성 증대 목적을 달성하기 위해 합리적으로 필요하다고 인정할 만한 사유가 전혀 없는바, 이 사건 공사 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 다) 소결 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되는 행위로서 위법하다. 다. 피심인 이수건설의 주장에 대한 검토 29 피심인 이수건설은 피심인 대우자동차판매가 대외적으로 대표하고 피심인 동호가 대내적으로 주도하는 가운데 컨소시엄 구성원으로서 가지는 설계비용 부담 등의 의무만을 이행하였을 뿐이며, 본 건 담합 사실에 관여하지 않았으므로 이 사건 부당한 공동행위에 대한 책임이 없다고 주장한다. 30 살피건대 2010. 4. 14. 대우자동차판매 컨소시엄 구성 3사간 체결한 약정서 내용에 따라 피심인 이수건설은 이 사건 공사 입찰 전반에 대한 모든 권한을 행사하는 당사자였던 점, 경영사정이 좋지 않았던 상황<각주>26</각주>에도 불구하고 이 사건 공사 입찰에 설계비 23억 1천만 원 중 절반인 11억 5천 5백만 원을 부담하는 등 이 사건 공사 입찰에 상당한 이해관계를 갖고 있던 점, 피심인 대우자동차판매의 김유승 부장. 옥도경 차장 및 피심인 동호의 이협희 전무 등 관련자들이 피심인 이수건설이 입찰담합에 관여하였다고 진술한 점 등을 고려할 때, 피심인 이수건설이 피심인들의 합의를 몰랐다거나, 합의결과에 따라 대우자동차판매 컨소시엄의 투찰가격을 결정하는데 관여하지 않았다고 볼 수 없다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 31 피심인 대우송도개발 주식회사는 2014. 8. 7., 피심인 주식회사 동호는 2014. 7. 25.에 파산 선고되었으므로 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제48조에 따라 종결처리하기로 한다 32 피심인 한솔이엠이, 코오롱글로벌, 현대엔지니어링, 이수건설에 대하여는 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가.의 행위가 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다.<각주>27</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 33 이 사건 공동행위에 따라 피심인 한솔이엠이가 낙찰받아 계약을 체결한 바, 이 사건 피심인들의 법 위반행위에 대한 관련매출액은 피심인 한솔이엠이가 '수도권광역 음폐수 바이오가스화시설 설치 공사’와 관련하여 조달청과 체결한 계약금액(39,478,000,000원) 중 부가가치세를 제외한 금액인 35,889,090,909원으로 본다. 나) 부과기준율 34 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 공공발주공사로서 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 큰 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 35 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 피심인 코오롱글로벌, 현대엔지니어링, 이수건설은 이 사건 공사입찰에서 낙찰받지 아니한바, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 36 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707333" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 37 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 38 피심인 한솔이엠이, 코오롱글로벌, 현대엔지니어링의 경우 이 사건 조사과정에서 위반행위 사실을 인정하고 임직원들이 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 39 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707335" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 40 피심인 한솔이엠이의 경우 공동수급체 형태로 이 사건 공사를 수행하였고, 그 지분율이 40%인바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 또한, 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액<각주>28</각주>이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 감경한다. 41 피심인 코오롱글로벌의 경우 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액<각주>29</각주>이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 감경한다. 42 피심인 이수건설의 경우 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액<각주>30</각주>이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 감경한다. 43 또한 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 44 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 28>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707319" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4. 결론 45 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.