수원대 발주 수원대학교/수원과학대학교 차세대 통합정보시스템 구축사업 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 지에스아이티엠, 동원씨앤에스 주식회사, 한일네트웍스 주식회사<각주>1</각주>, 아시아나아이디티 주식회사<각주>2</각주>는 '소프트웨어 개발 및 공급업, 정보통신공사업 및 통신장비 구매ㆍ설치사업’ 등을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470947" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 나. 시장 개요 및 실태 1) 시장개요 가) 학사행정시스템 개요 3 학사행정시스템은 학교의 학사행정, 일반행정, 연구행정 및 산학협력단을 비롯한 부속기관 등에서 사용하는 개별 전산관리시스템 등을 아래 <그림 1>과 같이 통합 및 고도화하여 학사행정의 효율화 및 이용자 편의를 제고하는 서비스를 말한다. <그림 1> 학사행정시스템 개념도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470945" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 이러한 학사행정시스템은 학교의 재적학생 규모 및 교원, 직원 수에 따른 업무복잡도를 기준으로 개발금액을 산정하며, 서버와 같은 전산장비 등의 포함내역에 따라 사업금액이 달라진다. 5 학사행정시스템은 대학입시나 학사행정 등의 효율성 제고와 체계적 관리를 위해 2007년경부터 수도권 대학을 중심으로 도입되어 왔으며, 점차 이러한 시스템을 도입하는 대학들이 늘어나는 추세이다. 나) 사업자 현황 6 학사행정정보시스템 구축은 통상적으로 정보통신공사업과 소프트웨어사업(컴퓨터관련 서비스사업)으로 신고 된 업체들이 용역을 수행할 수 있으며, 2012년 당시 정보통신공사업으로 등록된 업체는 7,623개, 소프트웨어 개발 및 공급업을 영위하는 업체는 7,849개였다.<각주>3</각주>7 한편, 이 사건 입찰의 경우 수원대학교는 소프트웨어사업으로 등록한 업체만 입찰에 참가할 수 있도록 제한하였다. 2) 이 사건 입찰 개요 8 이 사건 입찰 개요는 아래 <표 2> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470963" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 가) 이 사건 사업 내용 9 이 사건 사업은 수원대학교와 수원과학대학교가 학사행정의 효율화, 서비스 질 향상과 이용자 편의 증진을 위해 양 대학의 기획ㆍ인사ㆍ재무ㆍ구매 등의 일반행정과 학사행정 및 연구행정 등의 시스템을 개선하고 통합하여 구축하는 것을 내용으로 하고 있다. 나) 입찰방식(협상에 의한 계약) (1) 입찰절차 10 이 사건 입찰은 사립대학교인 수원대학교에서 발주한 것으로 교육인적자원부령인 '사학기관 재무ㆍ회계 규칙’이 적용되며, 이 사건 입찰은 같은 규칙 제35조(계약의 원칙)에 따라 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」<각주>4</각주>제43조 규정의 협상에 의한 계약 방식<각주>5</각주>으로 진행되었다. 11 협상에 의한 계약의 입찰 과정은 다음 <표 3> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470965" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>6</각주>12 협상에 의한 계약방식은 발주자가 발주시 입찰에 참가하고자 하는 자에게 제안을 제출할 것을 요청하는 제안요청서를 교부하도록 규정하고 있다.<각주>7</각주>이에 따라 발주자는 입찰 참여자들이 제출한 제안서와 입찰가격에 대하여 평가를 실시한다.(2) 평가방식 13 발주자는 기술능력과 입찰가격을 종합적으로 평가하며, 평가항목의 배점한도는 기술능력 평가(80%)와 입찰가격 평가(20%)로 규정되어 있다.<각주>8</각주>이 중 기술능력 평가(80%) 요소 중 수행경험, 기술인력 보유 및 경영상태 등 정량적 평가항목(20%)에 대해서는 수요기관에서 평가하며, 설계 우수성, 사업수행 계획 및 기술능력 등 정성적 평가항목(60%)에 대해서는 평가위원<각주>9</각주>들이 평가한다. 14 한편, 입찰가격 평가(20%)는 입찰가격평가 배점한도 × (최저입찰가격/해당입찰가격) 방식으로 평가되며 아래 <표 4>의 예시와 같이 산출된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470967" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (3) 협상적격자 선정 및 협상 15 협상적격자는 제안서 평가결과 기술능력 및 가격평가 점수의 합산점수가 70점 이상인 자로 선정되며, 이 중 기술평가점수와 입찰가격 평가점수를 합산한 종합평가점수가 가장 높은 자를 우선으로 하여 협상순서가 결정된다. 발주자는 협상순서에 따라 협상을 진행하여 협상이 성립된 때에는 다른 협상적격자와 협상을 실시하지 아니한다. 16 발주자는 협상대상자와 협상 시 사업내용 및 이행방법 등 제안서 내용 일부를 조정할 수 있으며, 특히 가격협상 시 기준가격은 당해 사업예산(예정가격을 작성한 경우에는 예정가격)이하로서 협상대상자가 제안한 가격으로 하여야 한다. (4) 이 사건 입찰 진행일정 17 이 사건 입찰은 수원대학교가 2012. 10. 10. 입찰공고를 하였으며, 이후 아래 <표 5>와 같은 일정으로 입찰이 진행되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470971" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 현장설명회는 미실시 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 18 지에스아이티엠<각주>10</각주>은 수원대학교가 2012. 10. 10. 공고한 '수원대학교/수원과학대학교 차세대 통합정보시스템 구축사업’ 입찰에 참여하면서 사전에 동원씨앤에스, 아시아나아이디티 및 한일네트웍스 등 3개사와 지에스아이티엠이 낙찰자로 결정되도록 합의하였다. 19 이에 지에스아이티엠은 동원씨앤에스, 아시아나아이디티 및 한일네트웍스로부터 필요한 서류를 받아 각 입찰 들러리 참여사의 이 사건 입찰 제안서를 대신 작성하였으며, 각 입찰 들러리 참여사에게 이 사건 입찰에서 투찰하여야 할 가격을 알려주었다. 20 이 사건 입찰 당일인 2012. 11. 5. 동원씨앤에스 및 한일네트웍스는 지에스아이티엠이 알려 준 투찰가격으로 투찰하는 방법으로 합의를 실행하였으나, 아시아나아이디티는 이 사건 입찰 당일 오전에 입찰에 참여하지 않겠다는 의사를 지에스아이티엠에 통보하고 이 사건 입찰에 투찰하지 아니함으로써 합의를 실행하지 아니 하였다. 2) 구체적인 행위사실 가) 합의 배경 21 지에스아이티엠은 2011년부터 대학정보시스템 구축 및 유지보수 사업에 새로 진출하기 위해 준비하던 중, 2012년 1월 경 수원대학교가 수강신청 안정화 등 전산시스템의 운영 및 관리 개선을 검토 중인 것을 인지하게 되었다. 22 이에 지에스아이티엠은 2012년 2월 경 수원대학교의 시스템 현황 및 예산 산정을 위한 '정보화전략계획(ISP; Information Strategic Planning) 수립 제안서’를 수원대학교에 전달하였으며, 이 사건 사업을 수의계약 방식으로 수주하기 위해 정보화전략계획 수립 업무를 무상으로 제공할 수 있다는 의사를 전달하였다.<각주>11</각주>23 이후 지에스아이티엠은 이 사건 사업이 수의계약으로 진행될 것으로 보고<각주>12</각주>수원대학교와 지속적으로 계약조건에 대해 협의를 진행하였으나, 2012년 5월말 경 수원대학교가 사업자 선정의 투명성과 비용절감 등을 이유로 이 사건 사업 수행자를 입찰 방식으로 결정할 가능성이 있다는 점을 인식하게 되었다.<각주>13</각주>24 이와 같이 상황이 바뀌자, 지에스아이티엠은 2012년 6월 경부터 자신이 이 사건 입찰에서 낙찰 받을 수 있도록 제안요청서(RFP; Request For Proposal)<각주>14</각주>를 준비하는 한편, 이 사건 입찰에 들러리를 세우는 입찰구도를 계획하기 시작하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470977" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 합의 실행 (1) 동원씨앤에스의 들러리 참여 25 지에스아이티엠은 이 사건 입찰에 들러리를 세우는 입찰구도를 계획하면서, 우선 대학교 정보화 사업 실적이 있는 동원씨앤에스를 잠정적인 들러리 후보로 선정하였다.<각주>15</각주>26 이에 지에스아이티엠의 이○○ 차장은 같은 회사 박◇◇ 이사의 지시를 받아 2012년 6월초 동원씨앤에스의 이●● 과장에게 전화로 이 사건 사업에 대해 설명하고 지에스아이티엠의 낙찰을 위한 들러리 입찰참여를 요청하였다. 27 이러한 지에스아이티엠의 들러리 입찰참여 요청에 대해 동원씨앤에스의 이●● 과장은 당초 지에스아이티엠에게 거절 의사를 전달하였으나, 2012년 9월 경 다시 지에스아이티엠 임○○ 부장으로부터 들러리 입찰참여 요청을 받자 동원씨앤에스 최○○ 대표이사의 승인을 받아 참여가 가능하다는 의사를 최종적으로 전달하였다.<각주>16</각주>(2) 한일네트웍스의 들러리 참여 28 지에스아이티엠은 당초 이 사건 입찰에 자신을 포함한 최소 3개 업체가 참여하는 구도를 계획하였기 때문에 추가 들러리 참여 업체가 필요한 상황이었다.<각주>17</각주>29 이에 지에스아이티엠의 우○○ 부장 및 임○○ 부장은 2012년 6월 경 한일네트웍스<각주>18</각주>이◎◎ 팀장에게 차례로 전화하여 이 사건 사업에 대해 설명하고 지에스아이티엠의 낙찰을 위한 들러리 입찰참여를 요청하였다. 30 이러한 지에스아이티엠의 요청에 대하여 한일네트웍스의 이◎◎ 팀장은 확답을 하지 않고 있다가,<각주>19</각주>2012년 9월 경 다시 지에스아이티엠의 임○○ 부장으로부터 들러리 입찰참여 요청을 받자 이를 최종적으로 수락<각주>20</각주>하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470979" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (3) 아시아나아이디티의 들러리 참여 31 지에스아이티엠 이○○ 차장은 2012년 9월 경 이 사건 입찰 참여 업체를 추가해 달라는 요청을 받자, 이러한 사실을 이메일<각주>21</각주>을 통해 같은 회사 박◇◇ 이사 및 임○○ 부장 등에게 알렸다. 32 이에 지에스아이티엠 임○○ 부장은 업무적으로 협력관계에 있던 아시아나아이디티 김○○ 팀장에게 전화로 이 사건 사업에 대해 설명하고 지에스아이티엠의 낙찰을 위한 들러리 입찰참여를 요청하였다. 33 이러한 지에스아이티엠의 요청에 대해 아시아나아이디티 김○○ 팀장은 내부보고를 거쳐 이 사건 입찰에 참여하겠다는 의사를 지에스아이티엠에 전했다.<각주>22</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470981" alt="이유 9번째 이미지" ></img>(4) 이 사건 입찰 제안서 내용 및 투찰가격 합의 (가) 동원씨앤에스와의 합의 34 지에스아이티엠은 2012년 9월경 동원씨앤에스로부터 이 사건 입찰 들러리 참여 수락을 받고 아래 <표 9>와 같이 동원씨앤에스가 제공한 자료를 토대로 동원씨앤에스의 이 사건 입찰 관련 견적가격<각주>23</각주>및 제안서<각주>24</각주>를 대신하여 작성하여 주는 방법으로 동원씨앤에스와 이 사건 입찰 제안서 내용 및 투찰가격에 대해 합의<각주>25</각주>하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470949" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 35 지에스아이티엠이 대신하여 작성한 동원씨앤에스의 이 사건 입찰 견적가격 및 제안서는 이 사건 입찰등록 마감일인 2012. 11. 5. 직전에 동원씨앤에스에 전달<각주>26</각주>되었다. (나) 한일네트웍스와의 합의 36 지에스아이티엠은 2012년 9월경 한일네트웍스로부터 이 사건 입찰 들러리 참여 수락을 받고 한일네트웍스가 제공한 자료를 토대로 한일네트웍스의 이 사건 입찰 관련 견적가격 및 제안서를 대신하여 작성하여 주는 방법으로 한일네트웍스와 이 사건 입찰 제안서 내용 및 투찰가격에 대해 합의 하였다. 37 지에스아이티엠이 대신하여 작성한 한일네트웍스의 이 사건 입찰 견적가격은 아래 <표 10>과 같이 지에스아이티엠 임○○ 부장을 통해 2012. 11. 1. 한일네트웍스 이◎◎ 팀장에게 전달되었으며, 이 사건 입찰 제안서는 이 사건 입찰등록 마감일인 2012. 11. 5. 직전에 한일네트웍스에 전달되었다.<각주>27</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470951" alt="이유 11번째 이미지" ></img>(다) 아시아나아이디티와의 합의 38 지에스아이티엠은 2012년 9월 경 아시아나아이디티로부터 이 사건 입찰 들러리 참여 수락을 받고 아시아나아이디티가 제공한 자료를 토대로 아시아나아이디티의 이 사건 입찰 관련 견적가격 및 제안서를 대신하여 작성하여 주는 방법으로 아시아나아이디티와 이 사건 입찰 제안서 내용 및 투찰가격에 대해 합의 하였다.<각주>28</각주>39 지에스아이티엠이 대신하여 작성한 아시아나아이디티의 이 사건 입찰 견적가격은 아래 <표 11>과 같이 지에스아이티엠 임○○ 부장을 통해 2012. 11. 2. 아시아나아이디티 김○○ 팀장 및 조○○ 팀장에게 전달되었다<각주>29</각주>.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470953" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (5) 합의 실행 40 이 사건 입찰등록 마감일인 2012년 11월 5일 오전 지에스아이티엠 임○○ 부장, 동원씨앤에스 이●● 과장 및 한일네트웍스 이◇◇ 대리는 각 사 대표로 참석하여 사전에 협의한 대로 투찰하였다.<각주>30</각주>41 한편, 아시아나아이디티는 지에스아이티엠이 요청한 대로 이 사건 입찰에 참여하기 위해 내부적으로 준비<각주>31</각주>는 하였으나, 이 사건 입찰등록일인 2012. 11. 5. 오전 아시아나아이디티의 김○○ 팀장은 회사의 입찰참여 승인 불허를 이유로 지에스아이티엠의 임○○ 부장에게 입찰 불참을 통보한 후, 이 사건 입찰에 참가하지 않았다.<각주>32</각주>42 이 사건 입찰 결과, 피심인들이 합의한 대로 지에스아이티엠이 최종 우선 협상대상자로 결정되어 이 사건 사업을 수주하였고 2012. 11. 9. 수원대학교와 5,867,950,000원<각주>33</각주>(부가가치세 포함), 수원과학대와 3,190,550,000원(부가가치세 포함)에 각각 이 사건 사업 계약을 체결하였다. (6) 입찰참여의 대가 지급 43 지에스아이티엠은 사전에 동원씨앤에스, 아시아나아이디티 및 한일네트웍스에게 이 사건 입찰에 들러리로 참여할 경우 사업 수행 시 필요한 물품 구입 등을 통해 들러리 업체의 손실이 발생하지 않도록 조치하겠다고 제안했다. 44 실제 지에스아이티엠은 자신이 낙찰자로 선정된 후, 동원씨앤에스로부터 2018년 8월부터 같은 해 12월경까지 이 사건 사업수행에 필요한 소프트웨어 등 총 42,533,700원(부가가치세 포함)의 물품을 구매<각주>34</각주>하였다. 또한 한일네트웍스로부터 2012년 12월경 사업수행에 필요한 일부 시스템 구축 목적으로 개발인건비와 물품구입비 등 총 99,000,000원(부가가치세 포함)의 계약을 체결하였다.<각주>35</각주>3) 근거 45 이와 같은 사실은 피심인 지에스아이티엠, 동원씨앤에스 및 한일네트웍스가 이 사건 심의과정에서 모두 인정하였으며, 대학ㆍ과학대학 서버통합에 대한 종합의견(소갑 제1-1-①호증), 수원대/과학대 차세대 정보시스템 구축 제언서(소갑 제1-1-②호증), 정보화전략계획 수립 제안서(소갑 제1-1-③호증), 대외사업수행센터 주간업무 보고(소갑 제1-1-④호증내지 소갑 제1-1-⑫호증), 지에스아이티엠의 매입처별 지급/미지급 금액(소갑 제1-1-15호증), 수원대 시스템 개발 및 H/W, S/W 공급계약서(소갑 제1-1-?호증, 소갑 제1-1-?호증, 소갑 제1-1-?호증), 전자세금계산서(소갑 제1-1-21호증), 오늘과내일 시스템 개발 및 H/W, S/W 공급계약서(소갑 제1-1-22호증), 수원대학교 지에스아이티엠 임○○ 부장 메일(소갑 제1-1-24호증내지 소갑 제1-1-61호증), 동원씨앤에스 이◇◇ 부장 이메일(소갑 제1-2-1호증), 한일네트웍스 견적서(소갑 제1-3-1호증), 한일네트웍스 법인(사용)인감 날인 및 법인사용인감증명서 신청서(소갑 제1-3-2호증), 한일네트웍스 최◎◎ 부장 주간업무보고(소갑 제1-3-3호증), 수원대 제안서_오늘과내일_내용추가(소갑 제1-3-4호증), 한일네트웍스 견적서(소갑 제1-3-5호증), 한일네트웍스 구매/판매 품의서(소갑 제1-3-6호증), 지에스아이티엠 시스템 개발 및 H/W, S/W 공급계약서(소갑 제1-3-7호증), 한일네트웍스 이◎◎ 팀장 메일(소갑 제1-3-8호증내지 소갑 제1-3-⑪호증), 아시아나아이디티 사용인감 날인요청 수원대학교 입찰의 건 결재문서(소갑 제1-4-1호증), 아시아나아이디티 입찰보증보험 현황(소갑 제1-4-2호증), 지에스아이티엠 소속 임직원들의 진술조서(소갑 제2-1호증내지 소갑 제2-4호증), 동원씨앤에스 소속 임직원들의 진술조서(소갑 제2-5호증, 소갑 제2-6호증), 한일네트웍스 소속 임직원의 진술조서(소갑 제2-7호증), 아시아나아이디티 소속 임직원들의 진술조서(소갑 제2-10호증, 소갑 제2-11호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>36</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑥ (생략) 2) 법리 46 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 47 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>37</각주>48 여기서의 “합의”란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 49 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 합의를 제대로 지키지 아니하였다고 하더라도 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않으며<각주>38</각주>, 입찰담합의 경우에는 당초 합의한 금액과 다른 금액으로 응찰하여 합의를 이행하지 않았다 하더라도 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다.<각주>39</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 50 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 51 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 52 해당 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>40</각주>53 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>41</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부