수질분석 장비 구매 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 비엘텍코리아 주식회사 및 신한과학티아이 주식회사<각주>1</각주>는 각각 전자동 화학성분 분석기기의 수입ㆍ판매업 및 금속 등 무기재료 분석기기의 수입ㆍ판매업을 영위하는 자로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (사업연도 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090393" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 수질분석 장비 개요 및 시장현황 3 수질분석 장비는 시중에 유통되는 음용수, 자연생태계의 하천수ㆍ해양수, 산업현장의 공정수, 오ㆍ폐수에 포함된 유기물ㆍ무기물ㆍ유독물질 등의 성분을 분석하는 장비이며, 환경관련 연구기관이나 일반제조업체 등에서 사용하고 있다. 4 피심인 비엘텍코리아가 취급하고 있는 수질분석 장비는 공기분절연속흐름 방식(Continuous Flow Analysis)의 자동분석기로서 이를 생산하는 국내업체는 없고, 독일 Seal사 등 세계적으로 3～4개 업체만 생산하고 있다. 관련 국내시장 규모는 연간 약 60～70억 규모(약 70대)이며 이중 비엘텍코리아는 약 45%의 시장점유율을 가지고 있다. 다. 이 사건 입찰 개요 1) 내자구매 및 외자구매 개요 5 내자구매는 국내에서 생산 또는 공급되는 물품에 대한 입찰로서 일반적인 입찰과 마찬가지로 예정가격을 기준으로 낙찰자가 결정되며, 개찰결과에는 입찰참여사의 투찰가 및 투찰률이 표시된다. 6 외자구매는 국내에서 생산 또는 공급되지 않는 외국산 물품에 대한 구매입찰에서 쓰이는 방식으로 자격요건에 해당한 경우 해외업체도 입찰에 참여할 수 있으나, 절차상 번거로움 등으로 직접 참여하지 않고 이를 조달할 수 있는 국내업체가 주로 참여하고 있다. 규격검사에 통과한 제품(적격) 중 최저가로 투찰한 업체가 낙찰자로 결정되며, 개찰결과에는 입찰참여사의 투찰가격과 적격 또는 부적격만 표시된다. 7 내자구매와 외자구매의 주요 차이점은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 외자구매와 내자구매의 차이점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090399" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 외자구매의 특징 8 외자구매에서는 입찰자도 중요하지만 실제 계약물품을 공급할 책임이 있는 공급자가 더 중요하므로 통상 계약일반조건에는 '계약상대자는 조달청과 계약을 체결한 입찰자와 공급자 양자를 합하여 지칭한다’라고 규정하고 있다. 따라서 입찰자는 낙찰이 되면 공급자와 함께 공동계약자로서 계약의 이행에 있어 연대책임을 지게 된다. 9 또한, 외자구매는 매도인과 매수인이 서로 다른 지역에 멀리 떨어져 있어 구매물품이 수출국에서 수입국에 도착할 때까지 공급자, 제작자, 운송주선인, 선박회사 등이 복잡하게 개입하게 됨에 따라 매매계약의 체결에서 그 이행이 완료될 때까지 상당한 시간이 소요되고 복잡한 절차를 거치게 된다. 3) 외자구매의 처리 절차 10 외자구매흐름도는 아래 <그림 1>과 같고, 이에 대한 단계별 설명은 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090401" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <그림 1> 외자구매흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090403" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 3> 외자구매 단계별 설명 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090405" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>2</각주>4) 이 사건 입찰 현황 11 이 사건 2건의 입찰 내역은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090407" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 12 피심인들은 2016년 9월 서울대학교 그린바이오과학기술연구원이 의뢰하고 조달청이 발주한 '전자동수질전처리기’ 입찰과 2016년 10월 경상남도 김해시가 의뢰하고 조달청이 발주한 '수질분석기’ 입찰에 참가하면서 사전에 비엘텍코리아가 모두 낙찰받고 이를 위해 신한과학티아이는 형식적으로 입찰에 참여하기로 합의하고 이를 실행하였다. 2) 합의 배경 13 이 사건 2건의 입찰에 참여할 의사를 가지고 있었던 피심인 비엘텍코리아는 자신의 단독입찰로 경쟁입찰이 성립되지 않아 유찰될 것을 우려하고 있었고, 수질분석 장비 자체를 취급하고 있지 않았던 신한과학티아이는 애초에 이 사건 입찰에 참여할 의사를 전혀 가지고 있지 않았다. 14 한편, 피심인 비엘텍코리아의 대표이사 박○○과 피심인 신한과학티아이의 대표이사 허○○은 모두 신한과학㈜<각주>3</각주>에 같은 해 입사하여 함께 근무했던 사이였다. 3) 합의의 구체적인 내용 15 피심인 비엘텍코리아의 대표이사 박○○은 이 사건 2건의 입찰 전에 피심인 신한과학티아이 대표이사 허○○에게 유선으로 연락하여 이 사건 2건의 입찰에서 비엘텍코리아가 유찰 없이 낙찰 받을 수 있도록 신한과학티아이가 형식적으로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고, 신한과학티아이 대표이사 허○○은 이를 수락하였다. 16 구체적으로는 비엘텍코리아 대표이사 박○○이 신한과학티아이의 명의만 빌려주면 관련 서류준비 등 모든 절차는 비엘텍코리아 직원이 직접 알아서 하겠다고 제안하자, 신한과학티아이 대표이사 허○○은 그렇게 해주겠다고 답변하였다. 4) 합의의 실행 17 비엘텍코리아 전(前) 과장 하○○<각주>4</각주>은 이 사건 2건의 입찰과 관련하여 2016. 9. 2. 및 2016. 9. 29. 두 차례 신한과학티아이 사무실을 방문하여 신한과학티아이 과장 배○○<각주>5</각주>의 컴퓨터에서 입찰대상 물품의 상세규격서 등 입찰 부속서류를 전산으로 제출하고 투찰가격을 입력<각주>6</각주>하는 등 신한과학티아이의 투찰을 대신하였다. 18 이와 같이 입찰에 참가한 결과, '전자동수질전처리기’ 입찰의 경우에는 피심인들이 사전에 합의한 내용대로 비엘텍코리아가 낙찰을 받아 조달청과 EUR 29,000(부가가치세 별도)에 계약을 체결하였다. 19 다만, '수질분석기’ 입찰의 경우에는 비엘텍코리아가 낙찰 받을 수 있었으나, 담합 의심 정황으로 입찰 자체가 취소되었다.<각주>7</각주>20 피심인들의 이 사건 2건 입찰 관련 담합 실행내역은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인들 담합 실행내역 (부가가치세 별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090409" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>8</각주>5) 근거 21 이와 같은 사실은 입찰공고문 등 입찰관련 서류(심사보고서 소갑 제1호증<각주>9</각주>내지 제5호증), 피심인들 대표이사 및 담당자 진술조서(소갑 제6호증<각주>10</각주>내지 제10호증), 입찰조서 및 개찰조서 등 조달청 제출자료(소갑 제11호증 내지 제15호등) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 의견서 제출 및 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>11</각주>. 24 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 25 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 26 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 27 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 28 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>29 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 30 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들 간에는 이 사건 2건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 투찰금액을 정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 31 피심인들이 이 사건 2건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 1개 업체가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 4) 소결 32 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 33 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>14</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다.