순광지역레미콘협의회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 전남 순천ㆍ광양지역 레미콘 제조ㆍ판매사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인의 일반현황 2 피심인은 회장, 총무, 감사 등 임원을 두고 있고, 의사결정은 분기회의 또는 임원회의에서 이루어지며, 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2013. 12. 31. 기준, 단위 : 개, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121092143" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 레미콘 판매시장의 특성 3 레미콘(REMICON, Ready Mixed Concrete)은 시멘트, 골재, 물 등을 표준배합 배율<각주>2</각주>에 따라 혼합한 굳지 않은 상태의 콘크리트를 말하며, 제조 후 60분(최대 90분) 이내에 타설하지 못하면 폐기해야 하므로 한시성ㆍ비저장성의 특성을 지닌 제품이다. 레미콘의 한시성ㆍ비저장성으로 인하여 레미콘 판매시장은 레미콘을 공급할 수 있는 일정한 지역 내로 한정되고, 100% 수요자의 주문에 의하여 생산되며 표준배합비율로 일정한 규격에 따라 생산되는 제품특성으로 인하여 제품의 차별화에 의한 품질경쟁보다는 가격경쟁 위주로 업체 간 경쟁이 이루어지는 측면이 있다. 2) 레미콘산업의 발전과정 4 국내 레미콘산업은 1965년 7월 준공된 대한양회공업(주) 서빙고공장을 시작으로 1969년 쌍용양회(주)의 원효로 공장이, 1973년 삼표의 성수동 공장, 교문리 공장 등이 가동되며 성장하였다. 5 1980년대에 들어서는 주택 200만호 건설 등 국내 건설경기의 활성화에 힘입어 지방 중소도시를 중심으로 중소업체들의 참여가 본격화되기 시작하여 매년 20∼30개의 공장이 신ㆍ증설되었으며, 특히 1980년대 후반부터는 신규업체의 참여가 가속화되어 10년(1981∼1990년)간 168개사(247개 공장)가 증가하였다. 6 그러나 1990년대 중반 건설경기가 침체국면으로 전환됨에 따라 레미콘 수요 증가세도 둔화되었으며, 1998년 외환위기 시에는 건설경기가 급격한 침체국면으로 접어들면서 레미콘 수요도 큰 폭으로 감소하였다. 7 2000년도에는 민간 건설경기가 회복국면을 보이면서 레미콘 수급현황도 서서히 나아지는 양상을 띠기도 하였으나, 2004∼2005년 골재수급 불안과 함께 경기침체로 레미콘수요가 급감한 바 있고, 최근에는 유류, 시멘트, 골재 등 원자재값 인상과 건설경기 침체 등으로 산업경기가 위축되는 추세에 있다. 3) 레미콘의 종류 8 레미콘은 자갈의 최대치수(㎜), 압축강도(Mpa)<각주>3</각주>, 슬럼프(㎝)<각주>4</각주>등의 조합에 따라 100여개 이상의 규격으로 생산되며, 자갈의 치수에 따라 일반적으로 25㎜는 주택용, 40㎜는 바닥ㆍ포장용, 19㎜는 도로ㆍ대교용으로 사용되고, 레미콘 제조ㆍ판매업체에 따라 다소 차이가 있으나 주택용으로 사용되는 25㎜ 규격의 레미콘이 전체 생산량의 80%이상을 차지하고 있다. 4) 레미콘산업의 시장구조 가) 시장 구분 9 레미콘은 거래계약 당사자를 기준으로 민수시장과 관수시장으로 구분할 수 있고, 민수시장에서는 건설회사 또는 개인사업자들이 레미콘 제조ㆍ판매업체와의 사이에서 체결한 개별계약에 따라 거래되고 있으며, 관수시장의 경우 조달청이 각 수요기관의 구매요청을 받아 레미콘 제조ㆍ판매업체와의 사이에서 희망수량입찰<각주>5</각주>방식 구매계약을 체결하여 해당 수요기관에 제공한다. 나) 시장 규모 10 2012년 말 기준 레미콘 총 출하량은 128,268천㎥로, 이 중 민수시장의 출하량이 약 79%를 차지하고 있다. 레미콘 산업의 시장규모는 전국적으로는 85,786억 원이고, 이중 광주ㆍ전남지역의 시장규모는 8,682억 원으로 추정된다. 11 2012년 말 기준 전국 레미콘 제조업체수는 808개이고, 이중 광주ㆍ전남지역에는 약 12.5%에 해당되는 101개 업체가 분포되어 있으며 이들 전국 업체의 평균 가동률은 약 24.7% 정도 수준에 불과하다. 구체적인 레미콘 제조업체 현황은 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 레미콘 제조업체 현황 총괄표 (2012. 12. 31. 기준, 단위: 개, 천㎥, 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121092145" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>6</각주><각주>시장규모는 출하실적과 레미콘 ㎥당 평균가격을 곱하여 산출된 것이다. 이때, 레미콘 ㎥당 평균가격은 2012년도 순천ㆍ광양지역 관수레미콘(25-21-120 기준, 레미콘 중 거래량이 많고 거래빈도가 높은 규격임) 공급단가인 66,880원으로 산출하였다. 이하 시장규모 산출시 동일하다.</각주> * 자료출처 : 한국레미콘공업협회 다) 가격결정체계 및 가격 변동 추이 12 레미콘 판매단가에는 시멘트, 모래, 자갈, 혼화재 등 원재료비, 노무비, 운반비, 기타 경비 등이 포함되어 있으며, 이 중 원재료비가 약 70%를 차지하고 있다. 13 따라서 지역별 레미콘 제조업체들이 레미콘 판매단가의 주요 원가요소인 재료비(시멘트, 자갈, 모래)와 운반비 등을 감안하여 각자 작성하는 민수 레미콘 판매단가표는 재료비의 인상폭이나 운반비가 거의 비슷하고 원재료비가 70%를 차지하는 점 때문에 업체별 판매단가표상의 단가도 대동소이하다는 특성이 있다. 14 민수 판매단가의 경우 레미콘 제조업체들이 자신들이 제공하는 판매단가표(1㎥ 기준) 상의 가격에 일정 비율을 할인하는 방법으로, 관수 판매단가의 경우 조달청이 최근 2～3개월의 실거래가격을 조사한 가격을 기초로 결정되고 있다. 15 최근 레미콘 판매단가는 가동률이 30% 수준에도 미치지 못할 정도로 공급과잉에 따른 경쟁압력이 높고, 전ㆍ후방 연관산업과 비교할 때 상대적인 교섭력도 낮아 다음 <표 3>에서 보는 바와 같이 2006년 이후 낮아지다가 2008년 이후 원재료비 인상 등으로 다소 상승세를 보이고 있다. <표 3> 순천ㆍ광양지역 연도별 레미콘 관수단가 변동현황 (기준: 1㎥, 단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121092147" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 전남동부레미콘공업협동조합 5) 순천ㆍ광양지역 레미콘 시장현황 16 제조 후 60분(최대 90분) 이내에 타설해야 하는 레미콘 제품의 특성상 이 사건에서는 민수레미콘 판매시장이 순천ㆍ광양지역으로 획정되며, 일반적으로 순천ㆍ광양지역에서 제조된 레미콘은 대부분 해당 지역에서 소비된다 17 2012년 12월말 기준으로 순천ㆍ광양지역의 레미콘 생산량은 2,233천㎥, 시장규모는 약 1,493억 원으로서 전국 생산량 128,268천㎥ 대비 약 1.7%의 비율을 차지하며, 생산량 2,233천㎥ 중 관수레미콘은 273천㎥, 민수레미콘은 1,960천㎥로서 약 12 : 88의 비율로 민수시장의 규모가 훨씬 크다. <표 4> 순천ㆍ광양지역 레미콘 시장 현황 (2012. 12. 31. 기준, 단위: 개, 천㎥, 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121092149" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 전남동부레미콘공업협동조합 18 피심인은 다음 <표 5>와 같이 2012년 12월말 기준 순천ㆍ광양지역 레미콘 제조ㆍ판매사업자의 100%인 13개사를 구성사업자로 두고 있다.<각주>2013. 6. 19. ???이 가입하여 심의일 현재 피심인의 구성사업자는 14개사이다.</각주> <표 5> 피심인의 구성사업자 일반현황 (2012. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121092151" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 전남동부레미콘공업협동조합 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 19 피심인은 2013. 3. 20. 긴급 임원회의를 개최하여 2013. 4. 1. 부터 민수레미콘 판매단가를 각 구성사업자 판매단가표의 80%를 적용한 가격으로 하기로 결의하고 이를 각 구성사업자에게 문서로 통지한 사실이 있다.<각주>2013. 3월 이전 피심인의 구성사업자의 민수레미콘 판매단가는 평균 72.4%였다.</각주> 이와 같은 사실은 피심인의 공문(심사보고서 소갑 제2호증<각주>이하에서 심사보고서상 증거자료를 인용할 때에는 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’식으로만 기재한다.</각주> ), 피심인의 회장 김ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제3호증) 등을 통하여 인정된다. <표 6> 피심인의 회장 김ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제3호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121092153" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 20 피심인이 민수레미콘 판매단가를 각 구성사업자별 판매단가표의 80%를 적용한 가격으로 하기로 결의한 시점(2013. 4. 1.) 이후 구성사업자의 민수레미콘 평균판매단가 변동 현황은 다음 <표 7>과 같으며, 같은 해 7. 16.<각주>피심인은 공정거래위원회의 조사개시 이후인 2013. 7. 17. 위 결의사항을 파기하기로 결의하고 같은 날 이를 구성사업자에게 문서로 통보한바(소갑 제5호증), 2013. 7. 16. 이 사건 위반행위가 종료된 것으로 인정된다.</각주> 까지 피심인 각 구성사업자의 평균판매단가는 인상 전 평균판매단가보다 약 3.6～10.3% 인상되었다. <표 7> 구성사업자의 민수레미콘 평균판매단가 변동 현황 (단위 : 원, %, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121092155" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 구성사업자 제출자료 * 기준규격: 25-21-120 * 평균판매단가(A,C,F): 총판매금액/총물량 * 평균판매요율(B,D,G): 평균판매단가/각 사 레미콘 단가표의 금액(78,030원)*100 * 인상율(E): [(C)-(A)]/(A)*100 * 인상율(H): [(F)-(C)]/(C)*100 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하“부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2.～9. (생략) ②～⑥ (생략) 제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2.～4. (생략) ②～④ (생략) 2) 법리 21 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 결정이 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 가격결정행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 22 '사업자단체의 의사’는 총회ㆍ이사회ㆍ임원회의, 간부회의, 분과위원회 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등을 말하며, 정관ㆍ규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어진 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조</각주> 23 '가격결정행위’는 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문하고 구성사업자에게 가격설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위 등을 의미한다.<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조</각주> 24 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조</각주> 또한 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>대법원 2006. 11. 24. 선고 2004두10319 판결 참조</각주> 따라서 사업자단체의 의사가 명백한 구속력을 가질 필요는 없으며, 구성사업자가 단체의 의사결정으로서 이를 준수하여야 하는 것으로 인식하고 있으면 충분하다. 25 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급 여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.<각주>대법원 2005. 1. 27. 선고 2002다42065 판결 참조</각주> 3) 피심인의 2. 가. 행위의 위법 여부 가) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위의 존부 및 그 결정이 구성사업자에게 표시되었는지 여부 26 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2013. 3. 20. 긴급 임원회의에서 민수레미콘 판매단가를 각 구성사업자 판매단가표의 80%를 적용한 가격으로 하기로 결의하고 이를 각 구성사업자에게 문서로 통지한바, 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 결정이 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 27 통상 구성사업자는 자신이 가입되어 있는 사업자단체의 결의사항을 준수할 의무가 있다고 인식하고 있는 점, 구성사업자의 입장에서는 민수레미콘 판매단가를 각 구성사업자의 판매단가표의 80%를 적용한 가격으로 하기로 정한 피심인의 결의사항을 준수함으로써 가격경쟁의 회피에 따른 이득을 얻을 수 있는 점, 실제로 위 <표 7> '구성사업자의 민수레미콘 평균판매단가 변동 현황’에서 보듯이 모든 구성사업자가 피심인의 레미콘 판매단가 결의 이후 판매단가를 인상하여 판매한 점 등을 감안할 때, 피심인의 위 2. 가.의 행위는 구성사업자의 굴삭기 대여단가 결정에 영향을 미쳤음이 인정된다. 다) 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부 28 민수레미콘 판매단가는 레미콘 제조ㆍ판매사업자의 경쟁력 확보에 있어서 중요한 요소로 작용할 수 있는바, 독립사업자인 구성사업자가 자기의 경영사정, 경영전략 및 시장상황 등을 감안하여 자유롭게 민수레미콘 판매단가를 결정하여야 함에도 불구하고, 피심인이 이를 결정함으로써 구성사업자로 하여금 경쟁을 회피하도록 한 점, 피심인은 순천ㆍ광양 지역에 있는 13개 레미콘 제조ㆍ판매사업자 모두(100%)를 구성사업자로 하는 점<각주>2012. 12월 말을 기준으로 한다.</각주> , 레미콘의 특성상 거래상대방인 수요자가 해당 지역 이외에서 레미콘을 구입하기 곤란한 점 등을 감안할 때, 피심인의 위 2. 가.의 행위는 순천ㆍ광양 지역의 민수레미콘 시장에서 레미콘 제조ㆍ판매사업자 간 판매단가 경쟁을 부당하게 제한한 행위로 인정된다. 라) 소결 29 따라서 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 가격결정행위로서 법 제26조 제1항 제1호에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인은 구성사업자에게 민수레미콘 판매단가의 기준을 제시하였는바, 이는 순천ㆍ광양 지역에서 레미콘 제조ㆍ판매사업자간의 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하는 효과가 중대한 것으로 판단되므로, 향후 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제27조에 의하여 시정조치<각주>시정조치로서 이 사건 위반행위에 대한 향후 행위금지명령을 부과하고, 시정조치의 이행을 확실하게 확보하기 위하여 피심인의 구성사업자가 피심인의 법위반행위를 명확히 인식할 수 있도록 서면통지 명령을 함께 부과한다.</각주> 를 부과하고, 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2013. 6. 5. 고시 제2013-2호로 개정된 것, 이하 '과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금의 산정 1) 산정기준 31 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금 고시 II. 9. 및 IV. 1. 다. (2). (가).에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 32 피심인의 이 사건 위반행위가 종료된 날인 2013. 7. 16.이 속한 2013년도의 연간예산액 63,454,574원을 적용한다. 나) 부과기준율 33 피심인의 위반행위가 1회인 점, 구성사업자수가 30인 미만인 점 등을 고려하여, 이 사건 위반행위에 대해서는 '중대한 위반행위’에 해당하는 부과기준율 40%를 적용한다. 다) 산정기준 34 피심인의 연간예산액 63,454,574원에 부과기준율 40%를 곱한 금액인 25,381,830원을 산정기준으로 한다. 2) 행위요소에 의한 1차 조정 35 피심인에 대한 1차 조정 사유가 없으므로 1차 조정 산정기준은 산정기준과 동일하게 25,381,830원으로 정한다. 3) 행위자요소 등에 의한 2차 조정 36 피심인이 공정거래위원회의 조사 단계부터 심리 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고, 자료제출 요구 등에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 37 아울러, 2013. 7. 17. 피심인이 이 사건 결의를 파기한 이후, 각 구성사업자가 위반행위로 인한 가격상승폭의 50% 이상을 인하<각주>이 사건 위반행위 이전 대비 평균 6.6% 가격인상이 되었고, 이 사건 합의 파기 이후 평균 4.2% 가격인하되었다.</각주> 하는 등 위반행위의 효과를 제거하기 위해 적극적으로 노력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (5). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 38 이에 따른 2차 조정 산정기준은 다음 <표 8>과 같다. <표 8> 2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121092157" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 39 피심인의 이 사건 위반행위의 파급효과가 순천ㆍ광양 지역에 한정되는 점, 이 사건 가격결정이 원자재 가격인상을 반영한 것으로 볼 여지가 있는 점, 구성사업자가 대부분 영세한 사업자인 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1). 및 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경하되, 1백만 원 단위 미만의 금액을 버린 8,000,000원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 40 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제26조 제1항 제1호의 규정에 위반되므로 시정조치에 대해서는 법 제27조의 규정을 적용하고, 과징금 부과에 대해서는 법 제28조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.