순천시 발주 용역 입찰참가 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 주식회사 서용엔지니어링(이하 '서용엔지니어링’이라 한다) 및 주식회사 동인엔지니어링(이하 '동인엔지니어링’이라 한다), 주식회사 덕인엔지니어링(이하 '덕인엔지니어링’이라 한다)은 물질검사 측정도구 제조업, 기타 엔지니어링업 등을 영위하는 자로서「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 “사업자”에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146109" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 다. 피심인들 간의 관계 3 서용엔지니어링의 대표이사인 박□□이 덕인엔지니어링 주식의 40%를 보유하고 있고, 동인엔지니어링의 대표이사인 문▽▽은 서용엔지니어링의 부사장 직위에 재직중인 동시에 주식의 20%를 보유하고 있는 등 3개사는 상호 실질적인 지배관계<각주>1</각주>로 구성되어 있는 사업자라 할 수 있다. 라. 시장구조 및 실태 1) 공공입찰제도의 개요 가) 일반경쟁입찰 4 일반경쟁입찰은 일정한 자격을 가진 불특정 다수의 희망자를 경쟁입찰에 참가하도록 한 후 그 중에서 가장 유리한 조건을 제시한 자를 선정하는 방법을 말한다. 나) 제한경쟁입찰 5 정부계약의 기본적인 원칙은 일반경쟁입찰이나 계약의 목적, 성질, 규모 등에 비추어 필요한 경우에는 입찰참가자격을 시공능력공시액, 실적, 기술보유상황, 재무상태 등으로 제한하여 입찰에 참가하도록 제한하는 경쟁입찰을 말한다. 다) 지명경쟁입찰 6 계약의 성질 또는 목적에 비추어 특수한 설비, 기술, 자재, 물품이나 실적이 있는 자가 아니면 계약목적을 달성하기 곤란한 경우 등에, 신용 등이 적당하다고 인정하는 특정다수의 경쟁참가자를 지명하여 입찰방법에 의하여 낙찰자를 결정한 후 계약을 체결하는 방법을 말한다. 2) 순천시 발주 용역(지명경쟁입찰) 개요 가) 순천시 조곡, 남정동 일원 블록시스템 구축 및 누수탐사 용역 7 (1) 목적 : 누수탐사 및 유지관리를 통해 유수율을 높이고 안정적으로 급수를 공급하여 상수도 운영관리를 개선 8 (2) 주요내용 ㅇ 용역위치 : 순천시 조곡동, 남정동 일원 ㅇ 용역기간 : 착공일로부터 150일간 ㅇ 용역내용 : 블록별 유량 및 수압측정, 누수탐사 ㅇ 예정금액 : 179,310,000원 9 (3) 입찰방법 ㅇ 유수율제고 사업에 관한 용역으로 기술입찰<각주>2</각주>실시ㅇ 기술입찰을 개찰한 결과 적격자로 합격된 자(85점이상 상위3개 업체)에 한하여 가격입찰 참가자격 부여(2단계 경쟁입찰방식) 나) 금당지구 블록시스템 구축 및 시내 일원 관로조사 용역 10 (1) 목적 : 유수율 향상으로 안정적 급수공급과 관로에 대한 노후도 진단으로 노후관 교체대상 선정 11 (2) 주요내용 ㅇ 용역위치 : 순천시 금당지구, 매곡동∼남정동 일원 ㅇ 용역기간 : 착공일로부터 90일간 ㅇ 용역내용 : 블록별 유량 및 수압측정, 관로조사 ㅇ 예정금액 : 200,000,000원 12 (3) 입찰방법 ㅇ 유수율제고 사업에 관한 용역으로 기술입찰 실시 ㅇ 기술입찰을 개찰한 결과 적격자로 합격된 자(85점 이상 상위3개 업체)에 한하여 가격입찰 참가자격 부여(2단계 경쟁입찰방식) 3) 입찰 참가 용역업체의 선정 및 낙찰자 결정 방식 13 가) 사업수행능력(기술입찰)평가서를 제출 받아 엔지니어링산업진흥법 시행규칙 제17조(엔지니어링사업 수행참여신청)의 규정에 의하여 순천시에서 정한 용역사업 수행능력 세부평가 기준에 의거, 입찰참가자 대상을 선정한 후 지명경쟁(가격) 입찰을 거쳐 계약을 한다. 14 나) 입찰참가 대상업체는 사업수행능력평가 결과 85점 이상을 득한 상위 3개 업체를 적격자로 선정한 후 가격입찰 참가자격을 부여한다. 15 다) 본 가격입찰에서 예정가격의 작성은 기초금액의 ±3% 범위내에서 작성된 복수예비가격 15개 중 입찰에 참여하는 각 업체가 2개씩 추첨한 번호 중 가장 많이 선택된 4개의 예비가격을 산술평균한 금액으로 결정한다. 16 라) 예정가격이하로써 최저가로 입찰한 자를 낙찰자로 결정한다. 4) 입찰의 주요일정 17 본 용역입찰 2건의 세부일정은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 본 건 용역입찰의 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146111" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>3</각주><각주>금당지구 블록시스템 구축 및 시내 일원 관로조사 용역 입찰 건</각주> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단가. 행위사실 1) 입찰참가 및 투찰가격의 결정 가) 순천시 조곡, 남정동 일원 블록시스템 구축 및 누수탐사 용역 18 2012. 5. 14. 전라남도 순천시 상수도과에서 '순천시 조곡, 남정동 일원 블록시스템 구축 및 누수탐사 용역’을 발주하면서 '용역사업 기술입찰평가서 제출에 관한 안내사항’을 공고<각주>순천시에서는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제18조(2단계 입찰)에 따라, 기술입찰 평가를 우선 실시하여 적격자로 선정된 '대상업체’에 한하여 가격입찰에 참가할 자격을 부여하였고, 이 사건 입찰에서 피심인 3개사만이 '대상업체’로 선정되었다.</각주> 함에 따라, 19 서용엔지니어링 등 피심인 3개사에서는 공고문의 내용대로 기술입찰평가서를 작성ㆍ제출한 후, 각 사 모두 평가점수 85점 이상의 적격업체로 선정되어 가격입찰 참가 자격을 부여받은 사실이 있다. 20 또한 2012. 5. 24. 전라남도 순천시 상수도과에서는 해당 용역에 대해 기술입찰 평가 실시 후 그 결과에 따라 지명경쟁입찰 공고를 게시하였고, 이에 대상업체로 선정된 피심인 3개사는 2012. 5. 29. 및 2012. 5. 30. 양일간 각 사별 투찰담당자가 조달청 나라장터를 통해 투찰하였으며, 21 이 과정에서 피심인 중 서용엔지니어링의 입찰담당자 및 영업부서장이 3개사가 투찰할 가격을 일괄적으로 결정하여 피심인들에게 전달하였고, 피심인 3개사는 사전에 결정된 가격 그대로 투찰함으로써 서용엔지니어링이 최종 낙찰자로 선정된 사실이 있다. 22 이러한 사실은 아래 <표 3>, <표 4>와 같이 '피심인들의 공동진술서(2014. 4. 1., 2014. 3. 5.)’, '입찰공고문 및 개찰결과’ 등을 통하여 확인된다. (소갑 제1호 증, 소갑 제2호 증, 소갑 제5호 증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146113" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 3> 피심인들의 공동진술서(2014. 4. 1.) <표 4> 피심인들의 공동진술서(2014. 3. 5.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146115" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>피심인 서용엔지니어링, 동인엔지니어링, 덕인엔지니어링 등 3개사는 실질적인 지배관계에 있는 회사로서, '프로젝트웨어’라는 하나의 업무용 그룹웨어시스템을 동일하게 사용하였다.</각주> 나) 금당지구 블록시스템 구축 및 시내 일원 관로조사 용역 23 2012. 9. 4. 전라남도 순천시 상수도과에서 '금당지구 블록시스템 구축 및 시내일원 관로조사 용역’을 발주하면서 '용역사업 기술입찰평가서 제출에 관한 안내사항’을 공고함에 따라, 24 서용엔지니어링 등 피심인 3개사에서는 공고문의 내용대로 기술입찰평가서를 작성ㆍ제출한 후, 각 사 모두 평가점수 85점 이상의 적격업체로 선정되어 가격입찰 참가 자격을 부여받은 사실이 있다. 25 또한 2012. 9. 17. 전라남도 순천시 상수도과에서는 해당 용역에 대해 기술입찰 평가 실시 후 그 결과에 따라 지명경쟁입찰 공고를 게시하였고, 이에 대상업체로 선정된 피심인 3개사는 2012. 9. 20. 각 사별 투찰담당자가 조달청 나라장터를 통해 투찰하였으며, 26 이 과정에서 피심인 중 서용엔지니어링의 입찰담당자 및 영업부서장이 3개사가 투찰할 가격을 일괄적으로 결정하여 피심인들에게 전달하였고, 피심인 3개사는 사전에 결정된 가격 그대로 투찰함으로써 서용엔지니어링이 최종 낙찰자로 선정된 사실이 있다. 27 이러한 사실은 위 <표 4> 및 아래 <표 5>에서 보는 바와 같이, '피심인들의 공동진술서(2014. 3. 5., 2014. 4. 1.)’, '지명입찰 참가내역’ (소갑 제4호 증), '입찰공고문 및 개찰결과’ (소갑 제5호 증)등을 통하여 확인된다. (소갑 제1호 증, 소갑 제2호 증, 소갑 제4호 증, 소갑 제5호 증) <표 5> 피심인들의 공동진술서(2014. 4. 1.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146117" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 입찰참가 배경 28 피심인들은 관련시장에서 지방자치단체들의 입찰참가자격의 지역제한ㆍ저가 하도급 사업의 수행 등으로 경영환경이 어려워진 상황에서, 상하수도 측정 및 처리에 관한 피심인 사업자의 특허기술을 적극 홍보하는 과정에서 전라남도 순천시에서 기술 자료를 요청하게 되었으며, 29 이것이 배경이 되어 이 사건 2건의 용역입찰에서 기술적 평가를 거친 후 피심인 3개사가 선정되었다. 30 또한 가격입찰에 서용엔지니어링ㆍ동인엔지니어링ㆍ덕인엔지니어링 3개사가 함께 참여하게 된 이유는, 순천시에서 계약법상 최초 입찰에 3개사 이상이 참가해 주기를 요청하였고 해당 용역의 기술적 요건을 충족하는 업체가 피심인 3개사 밖에 없었으므로 이들이 대상업체로 선정되었다. 31 이러한 사실은 아래 <표 6>과 같이 '피심인들의 공동진술서(2014. 3. 5.)’를 통하여 확인된다.(소갑 제2호 증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146119" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 6> 피심인들의 공동진술서(2014. 3. 5.) 32 피심인들은 경영난을 해소하고 지방자치단체에서 발주하는 지역제한 입찰에 참여할 기회를 높이기 위해 서용엔지니어링의 산하 법인으로 덕인엔지니어링 및 동인엔지니어링을 설립하였고, 동인엔지니어링의 대표자인 문▽▽은 서용엔지니어링 내에서 부사장으로 재직중이며 덕인엔지니어링의 대표자인 박△△는 고문으로 재직중으로서 이들 3개사 간에는 실질적인 지배관계가 형성되어 있다. 33 또한 위 '1. 다. 피심인들 간의 관계’에서 확인한 바와 같이, 서용엔지니어링의 대표이사인 박□□은 덕인엔지니어링 주식의 40%를 보유하고 있으며, 동인엔지니어링 대표이사 문▽▽은 서용엔지니어링 주식의 20%를 보유하고 있는 등 이들 3개 업체의 대표이사들이 상호간 주주로서 등록되어 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146121" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 34 이러한 사실은 아래 <표 7>, <표 8>과 같이 '피심인들의 공동진술서(2014. 1. 16.)’, '피심인 확인서(2014. 1. 9.)’, <그림 1> '주주명부 사본’을 통하여 확인된다. (소갑 제3호 증, 소갑 제7호 증) <표 7> 피심인들의 공동진술서(2014. 1. 16.) <표 8> 피심인 확인서(2014. 1. 9.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146123" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <그림 1> 주주명부 사본 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146107" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나. 관련 법령 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.~ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(경락자), 투찰(투찰)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 35 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제19조 제1항 각호 1의 행위에 대하여, ② 다른 사업자와 어떠한 방법으로 합의를 하고, ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. ④ 또한 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대하여 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 2) 사업자가 법 제19조 제1항 각호 1의 행위에 해당하는지 여부 36 법 제19조 제1항 제8호의 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격 또는 경락가격 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 결정하는 행위라 함은 입찰에 참가한 사업자들이 낙찰자를 사전에 선정하는 협의를 하거나 상호간에 투찰가격 또는 비율 등을 협의하거나 입찰에 있어 경쟁요소가 되는 사항을 협의하는 행위를 말한다. 37 피심인들은 이 사건 용역입찰에 참여하면서 사전에 합의하여 투찰가격 및 낙찰예정자를 결정한 것으로 인정되며, 이는 법 제19조 제1항 제8호에 의한 입찰담합 행위에 해당한다. 3) 합의의 존재 여부 가) 합의의 의미 38 사업자간의 '합의’란 의사의 합치를 말하는데, 여기서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>서울고법 2001.12.11.선고 2000누16830 판결 참조</각주> 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적인 합의뿐만 아니라 묵시적인 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>서울고법 2001.12.11. 선고 2000누16830 판결, 공동행위 심사기준(개정 2012.8.20. 공정거래위원회 예규 제165호) II. 1. 참조</각주> 39 따라서, 구두나 서면을 통해 명시적으로 의사의 합치를 확인한 것뿐만 아니라 상황에 따라서는 눈짓, 손짓만으로도 합의는 성립될 수 있으므로, 사업자들이 어떠한 방식으로 의사의 합치를 확인하였는지는 '합의의 존부’에 영향을 미치지 아니한다. 나) 합의의 존재 여부 40 피심인들은 순천시에서 발주한 이 사건 입찰에서 가격입찰에 참가하기 전 피심인 가운데 서용엔지니어링의 입찰담당자 및 영업부서장이 3개사가 투찰할 금액을 모두 결정하여 내부업무연락시스템을 통하여 전달하였으며, 41 피심인 3개사의 각 투찰담당자들은 결정된 금액을 통보받은 후 그 금액대로 투찰하였고, 최저가 낙찰제인 이 사건 입찰에서 가장 낮은 투찰가격으로 입찰에 참여한 서용엔지니어링이 낙찰자로 선정되었다. 42 이러한 점들을 고려하여 볼 때, 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 사전에 피심인들 간 투찰가격 및 낙찰자에 대한 공동의 합의가 존재한 것으로 인정된다. 4) 경쟁제한성의 존재 여부 가) 경쟁제한성의 의미 43 부당한 공동행위에 있어 경쟁제한성이란 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 것을 말한다.<각주>대법원 2009.3.26.선고 2008두21058 판결</각주> 44 그리고 구체적으로 어떤 공동행위가 '경쟁제한성’을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이다.<각주>대법원 2009.3.26.선고 2008두21058 판결</각주> 45 그러나 경쟁제한효과만 생기는 것이 명백한 경우에는 구체적인 경쟁제한효과에 대한 심사 없이 위법성을 인정할 수 있다. 나) 경쟁제한성의 존재 여부 46 이 사건에서 피심인들의 행위는 다음과 같은 점을 고려하여 볼 때, 원칙적으로 경쟁제한성이 인정된다. 47 첫째, 피심인들은 엄연히 법인격이 다른 사업자로서 피심인 각자의 영업능력, 경영상태, 낙찰가능성 등을 고려하여 독자적으로 입찰 참가여부 및 투찰가격을 결정함이 타당할 것이다. 48 그럼에도 불구하고, 피심인 서용엔지니어링이 입찰에 참가한 3개사의 투찰가격을 모두 결정하고 각 사에 통보하여 그 금액대로 투찰한 행위는, 피심인들이 공동으로 입찰가격을 결정한 행위에 해당되며 당해 입찰시장에서의 가격경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 49 둘째, 피심인 서용엔지니어링이 사실상 3개 법인의 사업활동을 지배하는 모회사라는 이유로 각 사의 투찰가격을 결정하였고, 이 가운데 서용엔지니어링의 금액을 가장 낮게 결정하여 낙찰자로 선정된 것은 최저가 낙찰제인 이 사건 입찰에서 사실상 낙찰예정자를 사전에 결정한 행위로 인정된다. 50 다만, 이 사건 입찰은 2단계 경쟁입찰방식으로 기술입찰 평가에서 피심인 3개사만이 사전에 가격입찰 참가자격을 얻은 '대상업체’로 선정되었고, 위 2. 가.에서 보는 바와 같이 피심인들이 실질적 지배관계에 있음을 감안할 때, 입찰시장 내 경쟁제한성은 크지 않았다고 판단된다. 5) 공정거래위원회 인가여부 51 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회 인가를 받은 사실이 없다. 3. 처분 52 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 전라남도 순천시가 발주한 2건의 상수도 누수탐사 용역입찰에 참여함에 있어 사전에 투찰가격 및 낙찰예정자를 공동으로 결정하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위라고 인정되므로, 향후 법위반행위의 재발을 막기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 시정명령을 부과한다. 4. 피심인의 수락내용 53 피심인들은 2015. 2. 16. 위 2. 가.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인들의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 54 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.