스마트 방송광고 연구용역 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 다트미디어, 주식회사 티비스톰, 주식회사 이스터커뮤니케이션<각주>1</각주>은 방송광고업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701669" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 스마트 방송광고 플랫폼 송출모듈 개발 용역 입찰 1) 용역 개요 2 스마트 방송광고 플랫폼 송출모듈 개발 용역 입찰(이하 “플랫폼 송출모듈 입찰”이라 한다)은 한국전자통신연구원이 스마트TV<각주>2</각주>의 방송광고 관련 송출, 스케줄 관리 등의 기능 제공에 관한 연구용역을 발주하여 2011. 7. 13. 입찰 공고한 것으로 기초금액은 77,000,000원(부가가치세 포함)이다. 2) 입찰 방식 3 이 건 입찰은 IPTV 환경에서 광고 송출 실적이 있는 업체를 대상으로 실시한 제한경쟁입찰이며, 입찰자 중 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 적격심사<각주>3</각주>를 실시하고, 적격심사 및 가격점수<각주>4</각주>를 합산한 점수가 85점 이상일 경우 최종 낙찰자로 선정하는 적격심사 낙찰방식으로 진행되었다. 3) 입찰 결과 4 2011. 7. 26. 실시된 이 건 입찰에 이스터커뮤니케이션, 다트미디어 2개사만 참여하였으며, 입찰 결과 아래 <표 2>의 기재와 같이 이스터커뮤니케이션이 종합평가점수 89.3점으로 낙찰자로 결정되었고, 2011. 8. 3. 이스터커뮤니케이션은 한국전자통신연구원과 계약금액 66,000,000원(부가가치세 포함)으로 용역 계약을 체결하였다. <표 2> 입찰 결과 (단위: 원, %, 점, VAT 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701671" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>5</각주>다. 스마트 방송광고 플랫폼 편성모듈 개발 용역 입찰 1) 용역 개요 5 스마트 방송광고 플랫폼 편성모듈 개발 용역 입찰(이하 “플랫폼 편성모듈 입찰”이라 한다)은 한국전자통신연구원이 스마트TV의 방송광고 관련 편성, 소재 관리 등의 기능 제공에 관한 연구용역을 발주하여 2011. 8. 10. 일찰 공고한 것으로 기초금액은 85,000,000원(부가가치세 포함)이다. 2) 입찰 방식 6 이 건 입찰은 IPTV 관련 광고시스템 개발 실적이 있는 업체를 대상으로 실시한 제한경쟁입찰이며, 입찰자 중 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 적격심사를 실시하고, 적격심사 및 가격점수를 합산한 점수가 85점 이상일 경우 최종 낙찰자로 선정하는 적격심사 낙찰방식으로 진행되었다. 3) 입찰 결과 7 2011. 8. 23. 실시된 이 건 입찰에 다트미디어, 티비스톰 2개사만 참여하였으며, 입찰 결과 아래 <표 3>의 기재와 같이 다트미디어가 종합평가점수 98.42점으로 낙찰자로 결정되었고, 2011. 8. 30. 다트미디어는 한국전자통신연구원과 계약금액 72,000,000원(부가가치세 포함)으로 용역 계약을 체결하였다. <표 3> 입찰 결과 (단위: 원, %, 점, VAT 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701673" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 라. 스마트 방송광고 서비스 검증모듈 개발 용역 입찰 1) 용역 개요 8 스마트 방송광고 서비스 검증모듈 개발 용역 입찰(이하 “서비스 검증모듈 입찰”이라 한다)은 한국전자통신연구원이 스마트TV의 방송광고 서비스가 제대로 편성 및 송출되는지에 대한 서비스 검증 기능 제공에 관한 연구용역을 발주하여 2011. 8. 29. 입찰 공고한 것으로 기초금액은 60,000,000원(부가가치세 포함)이다. 2) 입찰 방식 9 이 건 입찰은 지상파 및 IPTV 관련 광고 시스템 개발, 운영 실적이 있는 업체를 대상으로 실시한 제한경쟁입찰이며, 입찰자 중 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 적격심사를 실시하고, 적격심사 및 가격점수를 합산한 점수가 85점 이상일 경우 최종 낙찰자로 선정하는 적격심사 낙찰방식으로 진행되었다. 3) 입찰 결과 10 2011. 9. 6. 실시된 이 건 입찰에 티비스톰, 다트미디어 2개사만 참여하였으며, 입찰 결과 아래 <표 4>의 기재와 같이 티비스톰이 종합평가점수 93.74점으로 낙찰자로 결정되었고, 2011. 9. 20. 티비스톰은 한국전자통신연구원과 계약금액 50,000,000원(부가가치세 포함)으로 용역 계약을 체결하였다. <표 4> 입찰 결과 (단위: 원, %, 점, VAT 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701675" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 11 1) 피심인 다트미디어는 한국전자통신연구원이 스마트 방송광고 관련 3건의 연구용역 입찰을 발주할 예정이라는 사실을 확인하고, 자신이 3건의 입찰을 모두 낙찰 받고자 하였다. 이에 낙찰가능성을 높이고, 자신이 3건의 입찰을 모두 낙찰 받게 될 경우 제기될 수 있는 특혜성 논란을 피하기 위해 형식적으로 입찰에 참여해 줄 업체가 필요하다고 판단하였다.<각주>6</각주>12 2) 2011. 6월경 피심인 다트미디어 *** 부장<각주>7</각주>(이하 “***”이라 한다)은 평소 친분이 있던 피심인 티비스톰의 *** 과장<각주>8</각주>(이하 “***”이라 한다)과 피심인 이스터커뮤니케이션의 *** 이사<각주>9</각주>(이하 “***”이라 한다)에게 각각 유선으로 입찰 참여에 필요한 사업제안서 등을 대신 작성하여 줄테니 이 사건 입찰들에 형식적으로 참여하여 줄 것을 요청하였다. 13 3) ***은 ***의 제안을 자사 *** 대표이사에게 보고하였고, *** 대표이사는 예전에 같이 근무했던<각주>10</각주>직원의 부탁을 들어준다는 차원에서 이를 수락하였다. 이에 ***은 ***에게 입찰에 참여하겠다고 연락하였다. 14 4) ***은 ***의 제안을 자사 *** 대표이사에게 보고하였고, *** 대표이사는 ***과 같이 근무했던<각주>11</각주>동료의 부탁을 들어준다는 차원에서 이를 수락하였다. 이에 ***은 ***에게 입찰에 참여하겠다고 연락하였다. 15 5) 2011. 7. 13. 플랫폼 송출모듈 입찰이 공고된 후, 피심인 다트미디어의 ***은 피심인 이스터커뮤니케이션의 사업제안서를 작성하여 ***에게 메일로 전달하였고, ***은 전달받은 사업제안서에 실적자료 등 입찰에 필요한 기타서류들을 추가하여 발주처에 제출하였다. 2011. 7. 26. 입찰일 당일 ***은 유선으로 ***에게 피심인 이스터커뮤니케이션이 투찰할 가격을 알려주었고, ***은 ***이 알려준 금액인 6,600만원으로 투찰하였다. ***은 7,300만원으로 투찰하여 피심인 이스터커뮤니케이션이 이 건 플랫폼 송출모듈 입찰의 낙찰자로 결정되었다. 16 6) 2011. 8. 10. 플랫폼 편성모듈 입찰이 공고된 후, 피심인 다트미디어의 ***은 피심인 티비스톰의 사업제안서를 작성하여 ***에게 메일로 전달하였고, ***은 전달받은 사업제안서에 실적자료 등 입찰에 필요한 기타서류들을 추가하여 발주처에 제출하였다. 2011. 8. 23. 입찰일 당일 ***은 유선으로 ***에게 피심인 티비스톰이 투찰할 가격을 알려주었고, ***은 ***이 알려준 금액인 8,000만원으로 투찰하였다. ***은 7,200만원으로 투찰하여 피심인 다트미디어가 이 건 플랫폼 편성모듈 입찰의 낙찰자로 결정되었다. 17 7) 2011. 8. 29. 서비스 검증모듈 입찰이 공고된 후, 피심인 다트미디어의 ***은 피심인 티비스톰의 사업제안서를 작성하여 ***에게 메일로 전달하였고, ***은 전달받은 사업제안서에 실적자료 등 입찰에 필요한 기타서류들을 추가하여 발주처에 제출하였다. 2011. 9. 6. 입찰일 당일 ***은 유선으로 ***에게 피심인 티비스톰이 투찰할 가격을 알려주었고, ***은 ***이 알려준 금액인 5,000만원으로 투찰하였다. ***은 5,400만원으로 투찰하여 피심인 티비스톰이 이 건 서비스 검증모듈 입찰의 낙찰자로 결정되었다. 18 8) 피심인 다트미디어는 아래 <표 5>의 기재와 같이 피심인 이스터커뮤니케이션, 피심인 티비스톰과 각각 하도급계약을 체결하여 이 사건 3개 입찰을 모두 수행하였다. <표 5> 하도급 거래내역 (단위: 천원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701677" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 19 9) 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 스마트 방송광고 플랫폼 송출모듈 개발 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 제1-9호증<각주>12</각주>), 스마트 방송광고 플랫폼 편성모듈 개발 입찰 관련 문서(소갑 제1-10호증 내지 제1-16호증), 스마트 방송광고 서비스 검증모듈 개발 입찰 관련 문서(소갑 제1-17호증 내지 제1-23호증), 하도급용역 계약서(소갑 제1-24호증 및 제1-25호증), 피심인들 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-6호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>13</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>14</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>15</각주>22 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 23 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 24 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 25 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>26 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>17</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 27 위 제2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 3건의 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 위해 형식적으로 입찰에 참여하고 투찰가격을 사전에 결정하는 등 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 28 피심인들이 이 사건 3건의 입찰에서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시키는 것이다. 이러한 행위는 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 스마트 방송광고 연구용역 입찰시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과를 야기하였고, 경제적 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 29 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>18</각주>) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 31 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 피심인들이 한국전자통신연구원과 체결한 계약금액(부가가치세 제외)을 각 피심인별 관련매출액으로 한다. 32 피심인별 관련매출액은 아래 <표 6>의 기재와 같다. <표 6> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701679" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 33 이 사건 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에 대한 담합행위로서 '매우 중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 공동행위의 낙찰금액이 약 1억 7천만 원으로 크지 않고, 제한경쟁입찰로서 피심인들 외 입찰참여 업체가 없었던 점 등을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가). 규정에 따라 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 34 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 50%를 감액한다. 35 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 7>의 기재와 같다. <표 7> 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701681" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 36 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 37 피심인들은 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 38 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>의 기재와 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701683" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 39 피심인 티비스톰은 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액<각주>19</각주>이 적자이므로 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 40 피심인 티비스톰과 이스터커뮤니케이션은 이 사건 입찰을 낙찰받기는 하였으나, 피심인 다트미디어가 실제 입찰을 모두 수행하여 이 사건 입찰로 취득한 부당이득이 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 20%를 각각 감경한다. 41 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 9>의 기재와 같다. <표 9> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701685" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 42 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.