신공항하이웨이(주) 발주 인천국제공항고속도로 교량 신축이음장치 교체공사 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 매크로드 주식회사, 주식회사 원학건설<각주>1</각주>은 '금속구조물공사업’ 등을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (기준: 2017. 12. 31., 단위: 백만 원, %, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685037" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료, 나이스평가정보(주) 키스라인(KISLINE) 나. 시장현황 1) 신축이음장치 공사 개요 3 신축이음장치란 대기의 온도변화에 의한 교량 상부구조의 수축과 팽창, 건조수축 및 활하중에 의한 이동과 회전 등의 변위 및 변형을 원활하게 하여 2차 응력을 줄이고 교면의 평탄성을 유지시켜주는 장치를 말하며, 교면수와 오물이 교량하부로 흘러들어가는 것을 방지하여 콘크리트가 부식되지 않도록 하는 기능 등을 갖는다. 2) 신축이음장치 교체공법 4 기존 교체공법에 의한 교량 신축이음장치 교체공사는 <그림 1>과 같이 ①콘크리트를 깬 후, ②레일 철거 및 블럭아웃을 정리하고, ③핑거조인트를 설치한 후 콘크리트를 타설하는 순서로 이루어진다. <그림 1> 기존 교체 공법에 의한 공사 순서도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685045" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 이 사건 입찰 관련 설계에 적용된 씨에프알(CFR) 공법<각주>2</각주>에 의한 교량 신축이음장치 교체공사는 <그림 2>와 같이 ①기존 신축이음장치의 콘크리트 피복을 제거한 후, ②산소절단 등을 통해 기존레일을 철거하고, ③핑거조인트를 셋팅한 후 베이스판을 용접하고, ④초속경몰탈을 시공하는 순서로 이루어진다. 신축이음장치의 기존 교체 공법과 씨에프알(CFR) 공법의 주요 특징은 <표 2>와 같다. <그림 2> 씨에프알(CFR) 공법에 의한 공사 순서도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685047" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 2> 신축이음장치 교체 공법 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685049" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 3) 사업자 현황 6 국내 교량 신축이음장치 제조ㆍ설치업체는 매크로드를 포함하여 약 12∼13개 사업자가 있다. 교량 신축이음장치 설치공사는 금속구조물공사업자, 철근콘크리트공사업자, 시설물유지관리업자 등 전문건설업자가 제조업체로부터 제품을 구매하여 시공하거나 위 전문건설업에 등록된 제조업체가 직접 시공할 수도 있으며, 주요 수요처는 한국도로공사나 지방자체단체 등이 있다. 다. 이 사건 입찰 개요 1) 입찰 배경 7 신공항하이웨이는 자신들이 관리하는 인천국제공항고속도로 상의 영종대교 외 8개 교량을 대상으로 실시한 2017년도 안전점검 결과<각주>3</각주>에 따라 구조물의 안전성 및 내구성을 제고하고자 기존 노후화된 교량 신축이음장치의 교체 및 보수공사를 담당할 업체를 선정하기 위하여 이 사건 입찰을 실시하였다. 2) 입찰 방식 8 이 사건 입찰은 '건설산업기본법’에 의한 시설물유지관리업 등록업체 중 최근 5년 내 신축이음장치 교체공사 단일 건 3억 원 이상의 공사를 시행하여 본 경험이 있는 자만이 참가할 수 있는 제한경쟁입찰로서, 예정가격 이하 최저가로 투찰한 자를 낙찰자로 선정하였다. 3) 입찰 개요 9 이 사건 계약의 입찰 개요는 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685051" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 입찰 세부일정 및 결과 10 이 사건 계약의 입찰 세부일정은 다음 <표 4>와 같고, 입찰 결과는 아래 <표 5>와 같다. <표 4> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685053" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 5> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685055" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 11 이 사건 발주처인 신공항하이웨이는 2012년도부터 2017년도까지 매크로드와 교량 신축이음장치 공사 관련 계약을 6년 연속 진행해왔다.<각주>4</각주>그리고 2018년 3월 중순경, 매크로드 ○○○ ○○○은 신공항하이웨이 담당자와 통화하는 과정에서 발주처 측에서 7년째 같은 업체와 거래하는 것에 대해 다소 부담을 느끼고 있다고 스스로 판단하게 되었고, 발주처와의 장기적 거래관계 유지를 위하여 한 해 정도는 이 사건 입찰을 다른 업체에 양보하는 것이 낫겠다는 결정을 하게 되었다. 12 또한 매크로드 ○○○ ○○○은 이 사건 입찰에 자신의 특허공법이 적용되어 있고 계약금액도 큰 편이 아니었기 때문에 당해 입찰의 유찰 가능성을 우려하였고, 이 사건 입찰을 낙찰받을 타 업체를 미리 섭외하여 입찰에 참여한 후, 자사가 낙찰 업체에 자재를 판매하거나 낙찰 업체의 하도급 시공을 맡는 방안 등의 이윤 창출방안을 계획하게 되었다. 그리고 2018. 4. 30. 당해 입찰 관련 현장설명회에 매크로드와 원학건설만 입찰에 참여<각주>5</각주>하게 되자, ○○○ ○○○은 자연스럽게 원학건설 측과 협의를 진행하게 되었다. 2) 합의 성립 13 매크로드 ○○○ ○○○은 입찰일 하루 전날인 2018. 5. 8. 평소 업무적으로 알고 지내던 원학건설 □□□ □□□□에게 전화로 매크로드의 투찰예정금액과 이 사건 입찰을 원학건설에게 양보해주겠다는 제안을 전달하였다. 또한, ○○○ ○○○은 원학건설에 낙찰을 양보해주는 조건으로 자사로부터 공사자재를 구매하거나 자사에 하도급 시공을 맡기는 방안을 제안하였고, □□□ □□□□는 당시 자사의 매출사정 등을 감안<각주>6</각주>하여 이 제안을 수락함으로써 합의가 이루어졌다. 3) 합의 실행 14 매크로드 ○○○ ○○○은 □□□ □□□□와 통화 직후, 자사 ◁◁◁ ◁◁에게 당해 입찰 관련 자사의 투찰예정금액을 원학건설에 미리 알려줄 것을 지시하였고, 같은 날 □□□ □□□□도 자사 ▷▷▷ ▷▷에게 매크로드의 투찰예정금액을 참고하여 더 낮은 금액으로 투찰할 것을 지시하였다. 15 이러한 지시에 따라 매크로드 ◁◁◁ ◁◁는 같은 날 원학건설 ▷▷▷ ▷▷에게 전화로 매크로드의 투찰예정금액(698,800,000원)을 알려준 후, 자사 투찰담당 직원인 ◆◆◆ ◆◆를 통해 투찰예정금액 그대로 투찰하도록 하였다. ▷▷▷ ▷▷는 이보다 낮은 금액(685,500,000원)으로 직접 투찰하여 입찰을 낙찰받았고, 같은 해 5. 23. 발주처와 계약(계약금액 685,500,000원, 부가가치세 포함)을 체결하였다.<각주>7</각주>4) 근거 16 이와 같은 사실은 이 사건 입찰공고문(심사보고서 소갑 제1호증<각주>8</각주>), 현장설명회 참석확인서(소갑 제2호증), 입찰조서(소갑 제3호증), 공사도급계약서 및 공사시방서(소갑 제4호증), 매크로드 일반현황(사업자등록증, 등기사항전부증명서, 재무제표)(소갑 제5호증), 원학건설 일반현황(사업자등록증, 등기사항전부증명서, 재무제표)(소갑 제6호증), 신공항하이웨이-매크로드 계약현황(신축이음장치 관련)(소갑 제7호증), 매크로드-원학건설 거래내역 및 거래명세표(이 사건 입찰 관련)(소갑 제8호증), 휴대폰 카카오톡 메시지(매크로드 ○○○ ○○○-매크로드 ◁◁◁ ◁◁/2018.3.15.)(소갑 제9호증), 진술조서(매크로드 ○○○ ○○○)(소갑 제10호증), 진술조서(매크로드 ◁◁◁ ◁◁)(소갑 제11호증), 진술조서(원학건설 □□□ □□□□)(소갑 제12호증), 확인서(원학건설 ▷▷▷ ▷▷)(소갑 제13호증), 특허증(제0427909호, 매크로드), 신기술지정증서(매크로드), 신기술ㆍ특허 사용협약서(매크로드-신공항하이웨이)(소갑 제14호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>9</각주>19 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 20 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 합의를 제대로 지키지 아니하였다고 하더라도 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않으며, 입찰담합의 경우에는 당초 합의한 금액과 다른 금액으로 응찰하여 합의를 이행하지 않았다 하더라도 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>24 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 25 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 매크로드는 신공항하이웨이와의 장기적인 거래관계를 위하여 이 사건 입찰을 타 업체에 양보하고, 자신들은 자재 납품 및 하도급 시공 등을 통해 이윤 창출을 위해 타 입찰참가업체인 원학건설과 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 서로 협의하여 낙찰받도록 하였으므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인 2개사의 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 '신공항하이웨이 발주 인천국제공항고속도로 교량 신축이음장치 교체공사 입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 27 첫째, 경쟁사업자들 간에 투찰가격 및 낙찰예정자 등을 사전에 결정한 피심인들의 행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 입찰 시장에서의 경쟁을 제한하는 효과만을 야기하는 경성 공동행위에 해당하므로 원칙적으로 경쟁제한성이 인정된다. 28 둘째, 이 사건 입찰은 최저가 낙찰제로서 낙찰하한율이 없으므로 정상적인 입찰이 진행되었다면 입찰 참여사들이 낙찰 가능성을 높이기 위하여 최대한 낮은 가격으로 투찰하는 등 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것이나, 매크로드가 원학건설에 자사 투찰가격을 미리 알려주고, 원학건설이 그보다 낮은 금액으로 투찰하게끔 함으로써 피심인 2개사 간의 가격경쟁이 소멸되었다. 3) 소결 29 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 상당하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>12</각주>(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인별로 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 32 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685059" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 33 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하며 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 발주처가 이 사건 입찰을 매크로드와 7년 연속 계약체결 하는 것에 대해 부담인 상황을 인지한 후, 매크로드 자사가 아닌 타 업체에 입찰을 양보하기로 한 점, 이 사건 입찰에 매크로드의 특허공법이 적용되어 있고 계약금액이 크지 않아 유찰될 가능성이 존재하는 점, 낙찰사의 투찰율이 약 77%로 부당이득의 규모가 상당하다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 2%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 34 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 35 이에 따른 피심인별 산정기준은 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685039" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 36 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 37 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 38 이에 따른 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685041" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4) 부과 과징금의 결정 39 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 40 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 9>와 같다. <표 9> 피심인별 부과과징금 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685043" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4. 결론 41 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.