신공항하이웨이(주) 발주 인천국제공항고속도로 창릉교 내진보강공사 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 매크로드 주식회사, 대경산업 주식회사<각주>1</각주>는 '금속구조물공사업’ 등을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (기준: 2017. 12. 31., 단위: 백만 원, %, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685137" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료, 나이스평가정보(주) 키스라인(KISLINE) 나. 시장현황 1) 교량받침 공사 개요 3 교량받침이란 다음 <그림 1>과 같이 교량의 상부구조와 하부구조의 접점에 위치하면서 교량의 상부에서 발생하는 하중을 하부구조에 전달하는 장치이다. <그림 1> 교량받침 개요도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685143" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 교량받침 설치공사는 ①교량의 하부구조와 상부구조 등의 측량을 통하여 교량받침 설치위치를 정하고, ②교량받침을 고정하는 상자틀 및 교량받침을 시공한 후, ③고정을 위한 콘크리트 타설로 이루어진다. 2) 교량받침 종류 5 교량받침은 크게 내진받침과 면진받침의 2종류로 구분할 수 있다. 내진받침은 지진력에 대하여 안정한 구조부재를 설계하여 구조물 자체로서 지진력에 저항할 수 있도록 설계된 교량받침을 말하며, 면진받침은 재료의 탄ㆍ소성 성질을 이용하여 지진에너지를 소산시키도록 설계된 교량받침을 말한다. 내진받침 및 면진받침의 종류와 주요특성은 아래 <그림 2>, <그림 3>과 같다. <그림 2> 내진받침의 종류와 주요특성 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685145" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <그림 3> 면진받침의 종류와 주요특성 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685147" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 3) 사업자 현황 6 국내 교량받침 제조ㆍ설치업체는 매크로드와 대경산업을 포함하여 약 10여개 사업자가 있다. 교량받침 설치공사는 금속구조물공사업자, 철근콘크리트공사업자, 시설물유지관리업자 등 전문건설업자가 제조업체로부터 제품을 구매하여 시공하거나 위 전문건설업에 등록된 제조업체가 직접 시공할 수도 있으며, 주요수요처는 한국도로공사나 지방자체단체 등이 있다. 다. 이 사건 입찰 개요 1) 입찰 배경 7 신공항하이웨이는 2017년 실시한 내진성능평가 결과에 따라 인천국제공항고속도로 상의 창릉교에 대하여 내진기준을 충족시켜 대형지진 발생 시 낙교를 방지하여 교량의 붕괴를 예방하고 구조물의 안전성을 제고하고자 내진보강공사(교량받침 교체)를 담당할 업체를 선정하기 위한 이 사건 입찰을 실시하였다. 2) 입찰 방식 8 이 사건 입찰은 본사가 서울, 경기, 인천 지역에 소재한 시설물유지관리업 등록업체 중 교량받침을 직접 생산하고, 최근 10년간 내진보강공사 단일 건 기준으로 2.5억원 이상 공사 1건 이상의 실적을 보유한 자만이 입찰에 참가할 수 있는 제한경쟁입찰로서, 예정가격 이하 최저가로 투찰한자를 낙찰자로 선정하였다. 3) 입찰 개요 9 이 사건 계약의 입찰 개요는 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685149" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 입찰 세부일정 및 결과 10 이 사건 계약의 입찰 세부일정은 다음 <표 3>과 같고, 입찰 결과는 아래 <표 4>와 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685151" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 4> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685153" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 11 이 사건 입찰 이전인 2017년경부터 매크로드는 이 사건 입찰과 관련하여 내진성능평가 및 내진보강 설계용역을 담당하던 설계업체를 대상으로 평소 자신이 사용하고 있던 특허공법을 설계에 반영시키기 위하여 영업활동을 실시해왔다. 이러한 영업활동 끝에 매크로드는 자신이 사용하는 특허공법을 설계에 반영시키는데 성공하였고, 사전 영업활동에 대한 적정 보상을 위하여 이 사건 입찰을 안정적으로 수주해야 할 필요성이 있었다. 12 또한 이 사건 입찰이 2018. 5. 24. '더케이비투비(The-K-B2B)<각주>2</각주>’라는 인터넷 입찰공고사이트를 통하여 공고되었는데, 매크로드는 이 사이트를 아는 업체가 많지 않고, 설계상에 자신이 사용하는 특허공법이 반영되어 있으므로 이 공법을 사용하지 않는 타 업체들의 진입이 어려울 것이라 판단하여 유찰을 막고자 들러리 섭외 및 투찰가격 합의를 하게 되었다. 2) 합의 성립 13 매크로드 ○○○ ○○○은 입찰 공고 당일인 2018. 5. 24., 평소 업무적으로 알고 지내던 대경산업 □□□ □□□에게 전화를 통해 이 사건 입찰 건의 유찰이 염려되니 대경산업이 들러리를 서줄 것을 부탁하였고, □□□ □□□이 이에 응함으로써 합의가 이루어졌다.<각주>3</각주>14 매크로드 ○○○ ○○○은 입찰일 하루 전인 2018. 6. 4., △△△ △△를 불러 이 사건 입찰에서 대경산업이 투찰할 금액(226,585,000원)을 직접 쪽지에 적어주며 대경산업의 입찰참여 분위기를 확인한 후에 쪽지전달 및 협조요청 할 것을 지시하였다. 같은 날 △△△ △△는 대경산업 ◎◎◎ ◎◎에게 쪽지에 적힌 금액을 문자메시지로 발송한 후, ◎◎◎ ◎◎에게 해당 금액으로 투찰할 것을 요청하였다. 15 한편, 대경산업 □□□ □□□은 ▽▽▽ ▽▽에게 매크로드가 낙찰받을 수 있도록 매크로드가 알려주는 금액 그대로 투찰할 것을 지시하였고, ▽▽▽ ▽▽은 자사의 투찰담당직원인 ◎◎◎ ◎◎에게 해당 내용을 그대로 지시하였다. 3) 합의 실행 16 대경산업 ◎◎◎ ◎◎는 이 사건 입찰일인 2018. 6. 5. 매크로드로부터 전달받은 금액(226,585,000원) 그대로 자사의 사업기획부 ◇◇◇ ◇◇<각주>4</각주>에게 투찰하도록 하였고, 매크로드 △△△ △△는 영업본부 투찰담당직원인 ◆◆◆ ◆◆에게 그보다 낮은 금액(217,360,000원)으로 투찰하도록 하여 해당 입찰을 낙찰받았으며, 2018. 6. 12. 발주처와 계약(계약금액 217,360,000원, 부가가치세 포함)을 체결하였다. 4) 근거 17 이와 같은 사실은 이 사건 입찰공고문 및 공사설계서(심사보고서 소갑 제1호증<각주>5</각주>), 입찰조서(소갑 제2호증), 공사도급계약서(소갑 제3호증), 매크로드 일반현황(사업자등록증, 등기사항전부증명서, 재무제표)(소갑 제4호증), 대경산업 일반현황(사업자등록증, 등기사항전부증명서, 재무제표)(소갑 제5호증), 휴대폰 문자메시지(매크로드 ○○○ ○○○-대경산업 □□□ □□□/2018.5.24., 2018.5.29.)(소갑 제6호증), 진술조서(매크로드 ○○○ ○○○)(소갑 제7호증), 진술조서(매크로드 △△△ △△)(소갑 제8호증), 진술조서(대경산업 □□□ □□□)(소갑 제9호증), 진술조서(대경산업 ◎◎◎ ◎◎)(소갑 제10호증), 기술사용협약서(지비엘-매크로드), 특허기술협약서(박○○-매크로드)(소갑 제11호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>6</각주>20 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 21 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 합의를 제대로 지키지 아니하였다고 하더라도 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않으며, 입찰담합의 경우에는 당초 합의한 금액과 다른 금액으로 응찰하여 합의를 이행하지 않았다 하더라도 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>7</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>8</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 26 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 입찰을 위하여 낙찰예정자, 들러리 등을 미리 정한 후 투찰가격을 합의한 그대로 입찰에 참여하였음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격 등을 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 27 피심인 2개사의 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 '신공항하이웨이 발주 인천국제공항고속도로 창릉교 내진보강공사 입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 28 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 29 둘째, 대경산업이 들러리 합의를 거부했다면 피심인 2개사 간에 정상적인 입찰 경쟁이 이루어졌을 것이고, 대경산업이 입찰참가 자체를 거부했다고 하더라도 해당 입찰은 유찰되어 재입찰할 가능성이 존재하였다. 그러나 대경산업이 들러리 합의를 해줌으로써 이 사건 입찰이 실질적인 경쟁을 통한 정상적인 입찰로 이루어지지 않았다. 30 셋째, 매크로드가 대경산업에게 투찰가격을 미리 알려주고, 그대로 투찰하게끔 함으로써 피심인 2개사 간의 가격경쟁이 소멸하였으며, 피심인 2개사가 자신의 영업능력, 경영상태, 기술능력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 판단한 투찰가격으로 경쟁하였을 경우 발생할 수 있었던 낙찰가격의 하락 가능성을 사라지게 하였다. 3) 소결 31 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 32 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 상당하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>9</각주>(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 33 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인별로 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 34 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685155" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 35 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하며 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 이 사건 입찰 공고 사이트를 아는 업체가 많지 않고 해당 입찰 설계상 매크로드가 사용하는 특허공법이 적용되어 다른 업체들의 진입이 쉽지 않아 유찰될 가능성이 존재하는 점, 낙찰사의 투찰률이 약 78%인 점을 고려하였을 때 부당이득의 규모가 상당하다고 보기 어려운 점, 들러리사의 경우 담합에 대한 별도의 대가를 받은 사실이 확인되지 않은 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 2%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 36 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 37 이에 따른 피심인별 산정기준은 다음 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685157" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 38 대경산업의 경우 과거 5년간 법위반으로 인한 벌점이 3점이므로 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나. (1) (가)에 따라 산정기준의 10%를 가중한다. 나머지 피심인의 경우 1차 조정사유에 해당하는 사유가 없으므로 위 <표 19>의 피심인별 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다. 3) 2차 조정 39 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 40 이에 따른 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685139" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4) 부과 과징금의 결정 41 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 42 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685141" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4. 결론 43 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.