신세계건설㈜ 발주 시스템 가구 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 관련현황 1 피심인 주식회사 스페이스맥스, 주식회사 동성사<각주>1</각주>는 가구의 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>2</각주>제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956011" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 심사보고서 소갑 제1-1호증, 제1-2호증<각주>3</각주>나. 시장구조 및 실태 1) 시스템 가구 시장구조 가) 가구의 개념 및 분류 3 '가구’란 실내에 설치되는 모든 기구 및 도구류를 총칭하는 개념으로, 협의로는 의자나 책상과 같이 움직일 수 있는 것을 지칭하고, 광의로는 붙박이장이나 벽난로와 같이 건물에 붙어있는 것도 포함한다. 4 가구는 일반적으로 그 용도에 따라 ① 가정에서 사용되는 장롱ㆍ화장대ㆍ서랍장ㆍ침대ㆍ의자ㆍ소파ㆍ식탁 등 가정용 가구, ② 주방에 설치되는 상부장과 하부장 등 주방용 가구, ③ 사무공간에 설치되는 사무용가구, ④ 학교ㆍ종교단체 등에서 사용되는 기타 가구로 구분될 수 있다.<각주>4</각주>5 한편, 가구업계에서는 거래상대방에 따라 B2C(Business to Customer) 가구와 B2B(Business to Business) 가구로 나누기도 하는데, 이때 B2B 가구에는 아파트 등 공동주택에 들어가는 특판가구, 사무공간에서 사용되는 사무용가구, 선박 내 거주공간에서 사용되는 선박용가구 등이 포함된다. 6 이 사건 공동행위와 관련되는 B2B 가구는 특판가구인데, 특판가구란 아파트ㆍ오피스텔 등 대단위 공동주택의 신축ㆍ재건축ㆍ리모델링 사업에서 건설사 및 시행사를 대상으로 공급하는 빌트인 가구를 의미한다. 7 특판가구는 크게 '주방가구’, '일반가구’, '시스템 가구’ 등으로 분류된다. 주방가구의 주요 상품군은 상부장, 하부장, 냉장고장, 아일랜드장 등이 있고, 일반가구의 주요 상품군으로는 붙박이장, 거실장, 신발장 등이 있다. 8 이 사건 담합 대상인 시스템 가구의 주요 상품군으로는 드레스룸이나 팬트리(pantry) 등이 있다. 알루미늄 소재의 기둥에 나무 소재의 선반을 올려 제작하기 때문에 시스템 가구를 시스템 선반이라고 지칭하기도 한다. 주방가구, 일반가구를 생산하는 업체들은 대체로 나무 소재만을 취급할 뿐 알루미늄 소재는 취급하지 않아, 통상 알루미늄 소재가 들어가는 시스템 가구는 생산하지 않는다. <표 2> 시스템 가구 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956021" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 영일산업 홈페이지(raonsystem.net) 나) 시스템 가구 시장현황 9 시스템 가구 시장은 B2B 방식이 일반적이며, 발주처가 공동주택 현장별로 또는 연간 단가 방식으로 시스템 가구에 대한 입찰을 실시하여 업체를 선정하고 선정된 업체가 해당 현장에 가구를 납품하는 방식으로 거래가 진행된다. 10 시스템 가구 시장은 건설사들을 상대로 입주 예정인 아파트 등에 설치하는 것을 내용으로 하기 때문에 납기에 맞추어 제한된 시간 내에 대규모 시공이 요구된다는 특수성이 있고, 상부 시장인 건설업 시장 경기에 직접적인 영향을 받게 된다. 11 2012년 이래로 시스템 가구 시장은 동성사, 스페이스맥스, 영일산업 3강 체제로 유지되고 있다. 일반 가구를 중심으로 생산하는 한샘 등은 시스템 가구를 직접 제작을 하지는 않으나, 시스템 가구 제조업체에 생산을 위탁하여 건설사에 해당 제품을 납품한다. 2) 신세계건설 발주 시스템 가구 입찰방식 개관 12 시스템 가구 입찰은 민간 건설사가 시공과정에서 시스템 가구 관련 협력업체로 지정된 업체를 대상으로 실시한다. 지명경쟁입찰을 통해 해당 입찰에서 낙찰받은 업체는 시스템 가구 제작, 납품, 시공 및 하자 처리까지의 전 과정을 수행한다. 13 일반적으로 민간 건설사들이 내부 기준, 업체 평가 결과 등에 따라 협력업체 풀을 정해놓기 때문에 건설사별로 입찰 참여업체가 상이하다. 이 사건 행위가 발생한 2020년 신세계건설은 시스템 가구 관련 협력업체로 동성사 및 스페이스맥스를 지정하고 입찰을 실시하였다. 14 신세계건설은 2019년까지 현장별 입찰을 통해 최저가격을 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하였다. 2020년 5월에 연간 단가 입찰로 전환하였는데, 연간 단가 입찰은 총액으로 입찰을 하되, 투찰서에 기재되는 부품별 단가는 연간 단가가 적용되는 현장에 동일하게 적용되는 입찰을 말한다. 15 다만, 신세계건설은 2020년 5월 입찰 이후에는 신규 건설 현장 감소 등으로 인해 추가적인 연간 단가 입찰을 진행하고 있지 않다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 16 신세계건설은 2019년까지 현장별 입찰을 통해 시스템 가구 납품업체를 선정하다가 2020년부터 연간 단가 입찰을 도입하였고 기존 협력사였던 동성사와 스페이스맥스에게 입찰 참가 자격을 부여하였다. 17 특히, 신세계건설이 실시하는 입찰은 피심인 2개 사만 참가할 수 있었기 때문에 합의에 용이한 구조가 형성되었다. 이에 피심인 2개 사는 연간단가 입찰을 통하여 가격경쟁을 피하고 안정적인 이익을 확보하기 위해 이 사건 담합에 가담하게 되었다. 2) 합의 내용 및 결과 18 신세계건설은 2020년 연간 단가 입찰의 현장설명회를 2020. 4. 28.에 실시하였다. 입찰설명회에서 신세계건설은 이미 모델하우스 공사를 끝낸 11개 현장 3,000세대와 향후 진행예정인 2,000세대 물량을 합한 5,000세대 물량을 기준으로 입찰을 실시한다고 피심인 2개 사에 설명하였다. 19 이와 같은 사실은 동성사의 주간업무 보고 자료에서 아래 <표 3>과 같이 확인된다. <표 삽입을 위한 여백> <표 3> 주간 업무 보고서(2020년) 발췌(동성사) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956023" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제3-1호증 20 이후, 동성사의 영업이사인 방ㅇㅇㆍ이ㅇㅇ와 스페이스맥스의 상무 양ㅇㅇ는 전화 연락 등을 통하여 해당 입찰에서 스페이스맥스를 낙찰자로 정하였다. 대신 스페이스맥스는 향후 진행될 현장 중 8개 현장의 시스템 가구 공사를 동성사에게 외주를 주기로 하였다. 21 이와 같은 사실은 동성사 소속 이ㅇㅇ의 진술내용과 동성사의 주간업무 보고서를 통해 아래 <표 4> 내지 <표 5>와 같이 확인된다. <표 4> 동성사 소속 이ㅇㅇ 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956025" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제4-1호증 <표 5> 주간 업무 보고서(2020년) 발췌(동성사) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956027" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-1호증 22 스페이스맥스는 입찰 전 동성사의 투찰가격을 송부하였고, 동성사는 그 가격대로 투찰하였으며, 그 결과 합의한 대로 스페이스맥스가 낙찰받았다. 피심인들의 합의내역 및 입찰 결과는 아래 <표 6> 내지 <표 7>과 같다. <표 6> 이 사건 피심인들의 합의내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956029" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-2호증 <표 7> 최종 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956031" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 소갑 제5-13호증 3) 근거 23 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 모두 인정하였으며, 동성사의 시스템 가구 입찰 관련 합의내역 등 제출자료(소갑 제2-1호증), 스페이스맥스의 시스템 가구 입찰 관련 합의내역 등 제출자료(소갑 제2-2호증), 합의 증거자료인 동성사의 주간업무 보고 자료(소갑 제3-1호증), 동성사 이ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제4-1호증), 스페이스맥스 홍ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제4-2호증), 발주처인 신세계건설의 제출자료(소갑 제5-1호증), 이 사건 심의과정에서의 피심인들의 발표자료 및 진술내용 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 24 <별지> 기재와 같다. 2) 법리 25 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 26 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>5</각주>27 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 28 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰 또는 경매에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 29 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 30 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>6</각주>31 한편, 입찰담합은 입찰 과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다.<각주>7</각주>다) 공동행위의 시기와 종기 32 부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다.<각주>8</각주>33 '부당한 공동행위가 종료한 날’이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다.<각주>9</각주>34 또한 '부당한 공동행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>10</각주>35 한편, 법원은 입찰담합의 종료일과 관련하여 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하며, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되므로 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위, 태양 및 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다고 판시하였다.<각주>11</각주>다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 36 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 합의와 관련된 증거자료 및 피심인들 소속 임직원들의 진술 내용을 종합적으로 고려할 때, 피심인들은 신세계건설이 실시한 시스템 가구 관련 연간 단가 계약 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하여 결정하였는바, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 합의로 인정된다. 2) 경쟁제한성 여부 가) 관련시장 획정 37 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 당해 행위에 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성과 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>12</각주>다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>13</각주>38 한편, 입찰시장은 입찰별로 특정 상품 또는 용역에 대한 물량이 정해져 있고 해당 상품 또는 용역은 낙찰자로 결정된 특정 사업자만이 공급을 담당한다는 점에서 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품 간에는 대체가능성이 전혀 없다. 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 입찰에서의 관련시장은 각 개별 입찰 건을 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>14</각주>39 따라서 이 사건 관련시장은 신세계건설이 발주한 시스템 가구 구매입찰 시장이다. 나) 경쟁제한성 인정 여부 40 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 이 사건 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 41 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 사업자 및 투찰가격에 대하여 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 반면, 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 42 둘째, 피심인들은 시스템 가구 입찰에서 사전에 낙찰자와 투찰가격을 정하여 입찰에 참여하였는바, 입찰과정에서 물량확보를 위한 경쟁과 가격경쟁을 의도적으로 회피하였다. 43 셋째, 이 사건 입찰에서 입찰 참가 업체 모두가 낙찰예정자 등을 결정하는 합의에 참여하였으며, 실제 낙찰예정자가 수주하였다. 피심인들의 이와 같은 행위는 결국 각 입찰에서의 낙찰률을 높이는 결과를 가져오게 되므로 직접적으로는 발주처의 비용부담으로 이어지고 나아가 분양가 상승 등 최종 소비자의 이익을 침해하는 우려를 초래하였다. 3) 공정위의 인가 여부 44 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 4) 공동행위의 시기 및 종기 45 피심인들 간 이루어진 합의의 시기는 최초의 합의일이나, 합의일이 명확히 확인되지 아니하고 위 <표 3>의 주간업무보고서 상 최종 업무날짜인 2020. 5. 8. 이전에 피심인 간 합의가 성립되었다고 피심인들이 인정하고 있으므로 시기는 2020. 5. 8.로 본다. 종기는 이 사건 입찰일인 2020. 5. 12.로 보며, 이에 따른 적용 법령은 다음 <표 8>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956033" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 5) 소결 46 피심인들의 위 Ⅱ. 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 47 피심인들이 향후 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 1) 적용법령 48 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이며, 공동행위 종기에 따른 적용법령은 위 <표 8>의 기재와 같다. 2) 부과 여부 49 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 입찰담합으로서 경쟁질서 저해성이 크다고 인정되므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금고시 Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 3) 과징금 산정 가) 산정기준 (1) 관련매출액 50 법 제19조 제1항에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 이에 따라 실제 발생한 매출액인 최종 정산금액이 관련매출액이 되며, 이를 표로 나타내면 다음 <표 9>의 기재와 같다. <표 9> 피심인별 관련 매출액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956035" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (2) 중대성의 정도 및 부과기준율 51 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 그 성격상 경성공동행위에 해당하는 점, 시스템가구의 납품가격이 아파트 분양가에서 차지하는 비중이 약 0.087%에 불과하여 부당이득ㆍ피해규모가 크지 않다고 판단되는 점, 지명경쟁입찰 방식으로 입찰참가 가능업체가 피심인 2개사로 이미 확정되어 있어 경쟁제한효과가 내재되어 있던 점, 입찰에 참여하지 않으면 입찰실적의 미달로 향후 입찰 참가자격이 제한되어, 입찰참가자격 유지도 공동행위의 중요한 목적 중 하나였던 점 등을 종합적으로 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하므로 3%의 부과기준율을 적용한다. (3) 산정기준 52 산정기준은 위 (1)의 관련매출액에 위 (2)의 부과기준율을 곱하여 산정한다. 이에 따라 산정된 각 행위유형별 및 피심인별 산정기준은 다음 <표 10>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956013" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 나) 1차 조정 53 피심인들은 1차 조정 관련 해당 사유가 없으므로 피심인별 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956015" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 다) 2차 조정 54 피심인들은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감액한다. 55 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 12>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=150956017" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 라) 부과과징금의 결정 56 시장 또는 경제여건의 상황을 보면, 한국건설산업연구원의 건설동향 브리핑<각주>15</각주>, 통계청의 고용동향ㆍ산업활동동향<각주>16</각주>자료에 따르면 건설업 취업자수 감소, 건설수주 감소 등으로 건설경기의 침체가 인정되는 점, 피심인들은 중소기업기본법 제2조 규정에 따른 중소기업에 해당하는 점, 사업규모 또는 매출규모 대비 2차 조정된 산정기준 및 시스템가구 구매입찰 관련하여 기 부과된 과징금 규모의 비율을 다른 위반사업자와 비교형량하였을 때 추가적인 감경이 필요하다고 판단되는 점, 여러 개의 위반행위를 여러 건으로 나누어 의결하는 경우 이를 1건으로 의결하는 경우와의 형평을 고려할 필요가 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 피심인들에 대해 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (2) (나) 2) 및 다. (2) 규정에 따라 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감액한다.