아랍에미리트 원자력발전소 비파괴검사 용역 입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 삼영검사엔지니어링<각주>1</각주>, 서울검사 주식회사, 주식회사 아거스, 유영검사 주식회사<각주>2</각주>, 주식회사 지스콥, 주식회사 한국공업엔지니어링<각주>3</각주>(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 모두 비파괴검사 용역사업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700053" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 비파괴검사 시장현황 2 비파괴검사는 방사선, 초음파 등의 물리적 원리를 이용하여 검사대상물을 파괴하지 않고 내부구조 및 결함의 유무, 상태 등을 검사하는 것으로 2015년 10월말 기준 비파괴검사업체로 등록된 업체 수는 137개이고, 2015년 국내 비과괴검사 업체들의 총매출액은 4,705억 원으로 추산된다. 다. 아랍에미리트 원자력발전소 비파괴검사 용역 입찰 개요 1) 입찰개요 3 한국전력공사가 2011. 9. 20. 공고한 아랍에미리트 원자력발전소 비파괴검사 용역(이하 '이 사건 용역’이라 한다)은 한국전력공사가 수주한 아랍에미리트 원자력발전소 건설공사에 수반되는 비파괴검사 용역으로 입찰의 주요 내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 입찰 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700055" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰방식 4 이 사건 용역 입찰은 사전심사를 통과한 입찰참가자 중 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 적격심사(당해용역수행능력<각주>4</각주>70점 + 입찰가격<각주>5</각주>30점 = 100점) 를 실시해 85점 이상인 자를 낙찰자로 결정<각주>6</각주>하였다. 3) 입찰일정 5 이 사건 용역 입찰의 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700057" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 4) 입찰 참여 현황 6 이 사건 용역 입찰 참여자들은 아래 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 입찰에 참여하였는데, 총 4개 컨소시엄이 참여하였다. <표 4> 입찰참여자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700059" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 7 이 사건 용역 입찰의 공고가 난 후 피심인들<각주>7</각주>사장단, 즉 삼영검사 조ㅇㅇ 사장, 아거스 하ㅇㅇ 사장, 한국공업 백ㅇㅇ 사장, 지스콥 이ㅇㅇ 사장, 유영검사 임ㅇㅇ 사장, 서울검사 강ㅇㅇ 사장(이하 '사장단’이라 한다)은 2011. 9. 30. 서울 역삼동 소재 음식점에서 모임을 갖고, 이 사건 용역 입찰의 설계금액이 예상보다 낮은 금액(329억 원)으로 책정됨에 따라 낙찰 하한율인 73%<각주>8</각주>에 해당하는 240억 원으로 낙찰 받을 경우 용역을 수행할 수 없다고 판단하고, 6개사가 서로 협조하여 입찰에 참가하기로 의견을 모았다. 8 이후 삼영검사 김ㅇㅇ 전무, 아거스 한ㅇㅇ 전무, 한국공업 김**정식 전무, 지스콥ㆍ유영검사 고ㅇㅇ 전무<각주>9</각주>, 서울검사 김ㅇ 전무(이하 '실무 임원진’이라 한다)는 2011. 10. 5. 발주처인 한국전력공사를 방문하여 이 사건 용역의 설계금액을 100억 원 이상 증액해 달라고 요청하였으나 수용되지 않았다. 2) 합의의 내용 9 2011. 10. 19. 피심인들 사장단은 서울 역삼동 소재 음식점에서 다시 모임을 갖고, 이 사건 용역 입찰에서 경쟁으로 인한 낙찰가격의 하락을 방지하고 장기간 해외용역의 위험을 경감하기 위하여 사전에 낙찰사를 미리 정하고, 현지업체 컨소시엄 지분 10%를 제외한 90%의 지분에 대하여 6개사가 동등하게 15%씩의 지분을 갖고 공동으로 용역을 수행하기로 합의를 한 후, 제비뽑기로 지스콥과 유영검사, 아거스와 서울검사, 삼영검사와 한국공업이 각각 컨소시엄을 구성하기로 결정<각주>10</각주>하고, 사다리타기로 지스콥 컨소시엄을 최종 낙찰사로 결정하였다. 3) 합의의 실행 10 지스콥 고ㅇㅇ 전무는 각 컨소시엄의 투찰가격을 정한 후에 이를 각 컨소시엄의 주관사인 아거스 한ㅇㅇ 전무, 삼영검사 김ㅇㅇ 전무, 한국공업 김** 전무에게 통보<각주>11</각주>하였으며, 2011. 12. 12. 각 컨소시엄 주관사 실무 임원들은 지스콥으로부터 통보받은 가격으로 투찰하였다. 11 개찰 결과 아래 <표 5>와 같이 지스콥 컨소시엄이 예정가격 대비 88%로 최저가 투찰자로서 적격심사 1순위 자격을 얻게 되었고, 적격 심사 결과 종합평점 99.2점으로 최종 낙찰자로 선정되어 2012. 2. 21. 한국전력공사와 28,919,000,000원(부가가치세 없음)에 이 사건 용역 입찰에 대한 계약을 체결하였다. <표 5> 입찰 결과 (단위: 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700061" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 12 한편, 이후 피심인들은 공동 용역수행을 위해 협약서와 공동수급협정서를 작성하였고, 피심인들간 15% 보유 지분을 처분, 인수 등의 조정<각주>12</각주>절차를 거쳐 최종적으로 지스콥 40%, 유영검사 20%, 서울검사 30%의 지분으로 용역을 수행하고 있다. 4) 근거 13 위 행위사실은 발주처의 입찰 관련자료(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>13</각주>내지 제1-7호증), 아거스 하ㅇㅇ 사장 달력(소갑 제2-1호증), 협약서(소갑 제2-2호증), 공동수행협정서 및 관련메일(소갑 제2-3호증, 제2-4호증), 정산서류(소갑 제2-5호증), 조ㅇㅇ 사장, 김ㅇㅇ 전무, 강ㅇㅇ 사장, 김ㅇ 전무, 임ㅇㅇ 사장, 고ㅇㅇ 전무, 김ㅇㅇ 사장, 이ㅇㅇ 상무, 고ㅇㅇ 전무, 백ㅇㅇ 사장, 김** 전무 진술조서(소갑 제3-1호증 내지 제3-6호증), 이 사건 용역 입찰에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술 등을 통해서 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 14 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>14</각주>16 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 17 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 18 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 19 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>20 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>16</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 21 제2. 가항에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 용역 입찰에 참여하면서 낙찰자, 투찰가격에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 22 피심인들이 이 사건 용역 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자, 투찰가격을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 지스콥 컨소시엄만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 용역 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 23 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 24 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 모두 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법(2011. 12. 2. 법률 제11119호로 개정된 것) 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>17</각주>)에 따라 피심인들에게 모두 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 25 이 사건 용역 입찰에서 지스콥과 유영검사 컨소시엄이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 지스콥과 유영검사 컨소시엄이 이 사건 용역과 관련하여 2012. 2. 21. 한국전력공사와 체결한 계약금액(부가가치세 없음) 28,919,000,000원이다. 나) 부과기준율 26 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’로 7.0% 이상 10.0% 이하의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위가 해외공사의 특성이 반영되지 않은 낮은 설계금액 산정에서 촉발된 점 등을 감안하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 27 산정기준은 제3. 나. 1) 가)항의 관련매출액에 제3. 나. 1) 나)항의 부과기준율을 곱하여 정하되, 탈락한 피심인들은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 28 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700063" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 29 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 30 피심인들이 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 31 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700065" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 32 유영검사의 경우 컨소시엄을 구성(지분율 20%)하여 이 사건 공사를 수행하였는바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점에서 지분율의 크기를 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 33 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 34 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 부과과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120700067" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 35 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.