아시아나항공(주)의 거래상지위 남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인 아시아나항공 주식회사<각주>1</각주>는 1988. 2. 24. 설립되어 국내외항공운송업, 항공기 제조 및 정비수리업 등을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에 의한 사업자에 해당하며, 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688975" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 항공여객운송업의 특징 및 시장현황<각주>2</각주>2 항공여객운송업이란 항공기를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업을 말한다. 항공여객운송업은 항공기, 정비, 기반시설 등에 거대 자본이 투입되어야 하는 특성상 진입장벽이 높아 독과점적인 성격이 있다. 3 국내 항공여객운송시장은 대형 국적항공사인 대한항공과 아시아나항공이 시장을 과점하면서 노선경쟁을 벌여 왔으나, 최근 들어 저가항공사 및 외국항공사들의 시장진입이 확대되면서 업계 내 경쟁이 치열해지고 있다. 항공사별 국제선 여객 수송실적 추이는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 항공사별 국제선 여객 수송실적 추이 (단위: 명, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688985" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: KISLINE 항공산업보고서(2017) 4 2016년을 기준으로 대한항공과 아시아나항공 등 대형 국적항공사의 국제선 여객점유율 합계는 **.*%에 달한다. 다만, 저가항공사들의 기종 및 단거리 국제노선 확대의 영향으로 이들의 시장점유율이 **.*%까지 확대됨에 따라 대형 국적항공사의 점유율은 지속적으로 하락하고 있다. 2) 항공권 예약 및 발권 서비스시장 개요 가) 항공권 판매방식 5 항공여객운송을 위한 항공권 판매방식은 크게 직접판매와 간접판매로 구분된다. 직접판매는 항공사가 국내외 지점, 인터넷 홈페이지, 콜센터, 모바일앱 등을 통해서 고객에게 직접 항공권을 판매하는 방식을 말하며, 간접판매는 항공사가 여행사 등 간접 판매망을 활용하여 항공권을 판매하는 방식을 말한다. 6 최근 들어 간접판매의 비중이 점차 높아지는 추세인데, 특히 대형항공사들의 국제선 항공권은 대부분 간접판매 방식으로 판매되고 있다. 피심인의 경우 아래 <표 3>과 같이 국제선 항공권의 **%를 간접판매 방식으로 판매하고 있다. <표 3> 피심인의 국제선 항공권 직접/간접 판매 비율 (2014년 기준, 단위: %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688987" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 심사보고서 소갑 제2호증<각주>3</각주>나) GDS 개념 및 도입배경 7 GDS(Global Distribution System, 이하 'GDS’라 한다)란, 여러 항공사의 비행스케줄, 좌석정보, 공항정보 등 항공권에 관한 정보를 통합제공하여 항공권의 예약 및 발권을 가능하게 하는 여행 종합정보 통신시스템을 말한다. 8 1960～70년대까지는 개별 항공사들이 각자 CRS(Computerized Reservation System)라 불리는 자체 예약ㆍ발권 시스템을 구축하고 이를 여행사에 보급하여 항공권을 판매하여 왔다. 이에 따라 여행사들은 여러 항공사의 항공권을 구매하기 위해 각 항공사의 CRS를 각각 설치하고 이를 통해 항공권을 조회ㆍ예약ㆍ발권하여야만 했으나, 1980～90년대 들어 독립된 사업자가 여러 항공사들의 항공권 정보를 통합하여 제공하기 시작하면서 GDS라는 용어가 도입되었다. GDS의 등장으로 여행사들은 개별 항공사의 CRS를 모두 구비하지 않더라도 GDS를 통해 여러 항공사의 항공권 정보를 한꺼번에 조회하고 항공권을 구입할 수 있게 되었다. 다) GDS 시스템 운영사업자 현황 9 전세계 시장에서 활동하고 있는 주요 글로벌 GDS 운영사업자로는 아마데우스(Amadeus IT Group), 세이버(Sabre Corporation), 트래블포트(Travelport International Operations Limited) 등이 있다. 아마데우스는 유럽, 세이버는 북미, 트래블포트는 남미에서 다소 우위를 점하고 있으나, 대부분의 국가에서 3개 사업자가 유사한 점유율을 유지하며 독과점적으로 운영되고 있다. 한편, 일부 국가에서는 글로벌 GDS 외에 지역 GDS(Local GDS)가 운영되고 있는 경우도 있다.<각주>4</각주>10 1994년 4월, 국내 GDS 시장이 개방됨에 따라 외국계 GDS 운영사업자인 애바카스(Abacus International Pte. Ltd)<각주>5</각주>, 아마데우스, 트래블포트 등이 한국시장에 진출하기 시작하였다. 글로벌 GDS 운영사업자들은 통상 각 국가에 마케팅 사업자(National Marketing Company, 이하 'NMC’라 한다)를 지정하고 여행사 및 항공사에 대한 마케팅, 교육제공 등의 업무를 수행하도록 하는데, 애바카스는 국내 시장에 진출하면서 아시아나항공과 조인트벤처 형태로 아시아나애바카스를 자신의 NMC로 설립하였다. 11 2016년 기준으로 국내시장에서 국제선 예약ㆍ발권 서비스를 제공하고 있는 GDS는 애바카스의 애바카스 시스템<각주>6</각주>, 아마데우스의 아마데우스 시스템<각주>7</각주>, 트래블포트의 갈릴레오 시스템 및 월드스팬 시스템<각주>8</각주>이 있는데, 각 GDS별 점유율은 애바카스 시스템 **%, 아마데우스 시스템 **%, 갈릴레오 시스템과 월드스팬 시스템은 **% 수준이다.<각주>9</각주>라) GDS를 통한 항공권 간접판매 구조 12 GDS를 통한 항공권 판매는 크게 조회, 예약, 발권의 3단계를 거쳐 이루어진다. 항공사가 항공권 정보를 GDS에 등록하면 여행사는 GDS에 접속하여 항공권 정보를 조회하고 예약기록(Passenger Name Record, PNR)을 생성한다. 이후 예약이 확정되어 여행사가 GDS를 통해 발권을 요청하면 최종적으로 항공권이 발권된다. 항공권 대금은 IATA(International Air Transport Association, 국제항공운송협회) 산하의 BSP(Billing and Settlement Plan)를 통해 일괄적으로 정산되는데, BSP가 특정 기간 내에 여행사로부터 발생한 거래내역을 항공사로 전달하면 항공사는 이에 근거하여 항공권 대금을 BSP로 일괄 지급한다. 마) GDS 운영사업자의 수익구조 13 GDS 운영사업자는 항공사와 여행사를 연결하여 항공권의 간접판매를 가능하게 하는 플랫폼 사업자로서 항공권 예약ㆍ발권서비스를 제공하고 여행사와 항공사로부터 대가를 수취한다. 여행사로부터는 월별로 정액의 시스템 이용료를 수취하는 반면, 항공사로부터는 여행사의 시스템 이용량에 비례하여 예약ㆍ발권수수료<각주>10</각주>를 수취하는데, GDS 운영사업자의 수익 중 대부분은 항공사로부터 수취하는 예약ㆍ발권수수료에서 발생한다. 14 애바카스 시스템의 경우, 항공사로부터 수취하는 예약ㆍ발권수수료는 애바카스가 직접 수취하고, 여행사로부터 수취하는 월별 시스템 이용료는 NMC인 아시아나애바카스가 수취하고 있다. <그림 1> GDS 운영사업자의 수익구조(예: 애바카스 시스템) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688989" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 15 GDS 운영사업자는 조회, 예약, 발권, 취소 등 거래유형별로 거래건당(세그<각주>11</각주>당) 수수료를 달리 책정하고 있으므로 항공사가 GDS 운영사업자에게 지불하는 총 수수료는 여행사가 어떤 유형의 거래를 얼마나 발생시키느냐에 따라 달라진다.<각주>12</각주>16 여행사의 GDS 이용량이 증가할수록 항공사가 해당 GDS 운영사업자에게 지불하는 총 수수료는 증가한다. 따라서 GDS 운영사업자는 항공사로부터 수수료 수입을 증대시키기 위해 여행사에 대해 볼륨 인센티브 등의 혜택을 제공하여 자사의 시스템 이용을 촉진한다. 또한 GDS에 항공권 정보가 많이 등록될수록 여행사의 GDS 이용이 증가하므로, GDS 운영사업자는 항공사가 자사 시스템에 많은 항공권 정보를 제공하도록 유도하기 위해 항공사와는 특약을 체결하기도 한다. 바) GDS 운영사업자-항공사-여행사 간 관계 17 GDS 운영사업자는 항공사와 여행사를 연결하여 여행관련 정보를 제공하는 플랫폼 사업자로서, 항공사와 여행사 고객을 많이 확보할수록 높은 수익창출이 가능해진다. 따라서 가능한 많은 항공사와 여행사가 자사 시스템에 가입하여 자사 시스템을 이용하도록 유도하고자 한다. 18 한편 여행사는 단일 또는 복수의 GDS와 가입계약을 체결한 후 여행사 내에 각 GDS 단말기를 설치하여 항공권을 예약ㆍ발권할 수 있다. 여행사들은 GDS의 편의성이나 인센티브 등을 고려하여 GDS 가입여부 및 이용량을 결정한다. 여행사들은 특정 GDS에 가입한 이후에도 어떤 시스템을 주로 이용하여 항공권을 예약ㆍ발권할 것인지 자율적으로 선택할 수 있다. 통상 미국 및 EU 시장의 여행사들은 단독 GDS를 이용하는 반면, 국내 여행사들은 대부분 복수의 GDS를 사용하고 있다. 19 항공사들도 선택적으로 단일 또는 복수의 GDS에 가입할 수 있다. 통상 항공사는 글로벌 GDS 운영사업자와 전세계 시장을 대상으로 하는 기본 가입계약(Participation Carrier Agreement, PCA)을 체결하고 해당 GDS에 자사의 항공권 정보를 제공하기로 합의한다. 이에 추가하여 지역별로 특약(Full Contents Agreement, FCA)을 체결하기도 하는데, 특약을 통해 항공사는 해당 GDS에 다른 유통채널에 제공하는 것과 동일한 수준의 항공권 정보를 제공하기로 약정하고 수수료 할인 혜택 또는 추가 편의기능 등을 제공받기도 한다. <그림 2> 항공사-GDS-여행사 간 거래구조(예: 미국ㆍEU, 국내시장) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688991" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 피심인의 항공권 예약ㆍ발권서비스 이용현황 가) 피심인과 애바카스 간 단독발권조건 설정 20 2009. 12. 15. 피심인, 아시아나애바카스, 애바카스는 **년을 기간으로 하는 조인트벤처 계약(이하 '2009년 조인트벤처 계약’이라 한다)<각주>13</각주>을 체결하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다. 21 첫째, 국내에서 판매되는 아시아나항공 국제선의 전자항공권(E-ticket) 발권을 애바카스 시스템에서만 가능하게 하였다. 22 2000년대 초반까지는 여행사들이 IATA BSP를 직접 방문하거나 각 GDS 운영사업자가 제공하는 발권기를 이용하여 종이항공권 형태로 항공권을 발권하였으나, 2000년대 중반 실물항공권이 필요 없는 전자항공권이 도입되기 시작하면서 여행사들은 GDS를 통해 자체적으로 항공권을 발권할 수 있게 되었다. 다만, 2009년 조인트벤처 계약으로 인하여 국내지역에서의 아시아나항공 국제선 발권은 애바카스 시스템을 통해서만 가능하게 되었다. 23 둘째, 애바카스는 이러한 단독발권을 조건으로 피심인에 대해 다양한 수수료 할인혜택을 제공하기로 하였다. 구체적으로는 피심인이 애바카스 단독발권 조건을 유지하는 경우, ************************************************************ ** 등 혜택을 제공하기로 하였다. 24 피심인은 애바카스와의 장기계약을 통해 국내지역의 수수료를 타 지역 및 타 GDS 대비 비교적 낮은 수준으로 유지하였다. 피심인이 2016년 국내지역에서 GDS 이용대가로 지불한 평균 예약ㆍ발권 수수료를 비교해보면 애바카스의 평균수수료는 아마데우스의 **%, 트래블포트의 **% 수준이다.<각주>14</각주>25 한편, 피심인은 국내지역에서 애바카스 단독발권 조건을 유지함으로써 해외시장 대비 국내지역의 수수료도 낮은 수준으로 유지하였다. 2015년을 기준으로 피심인에 대한 애바카스의 해외지역 예약수수료 대비 국내지역 예약수수료는 **% 수준이며, 단가 인상률도 타 GDS에 비해 낮은 수준으로 유지되고 있다<각주>15</각주>. 나) 가예약(假豫約, passive booking)의 개념 26 항공권의 특성 상 예약이 이루어지더라도 실제 발권으로 이어져 판매되는 비율은 높지 않다. GDS 운영사업자는 여행사의 예약과 발권에 대해 각각 수수료를 책정하고 있는데, 일반적으로 여행사는 동일한 GDS를 통해 항공권을 예약ㆍ발권한다. 이 경우, 항공사가 GDS 운영사업자에게 지불하는 비용을 단순화하면 아래와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688993" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 27 그러나 여행사들이 예약과 발권 시 2개의 다른 GDS를 이용하는 경우, 예약기록을 최초에 예약기록을 생성한 GDS에서 발권할 GDS로 복사하여 다시 생성해야 하는데 이를 '가예약’이라고 한다. 이 경우, 동일한 시스템을 통해 예약ㆍ발권이 이루어질 때에 비해 '가예약수수료’가 추가로 발생하게 된다. 이를 산식으로 나타내면 아래와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688995" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 28 이러한 가예약수수료로 인해 여행사가 2개의 시스템을 이용하여 예약ㆍ발권을 하는 경우, 항공사는 2개의 GDS 운영사업자에게 이중으로 예약수수료를 지불하게 되어 비용부담이 증가하게 된다. 피심인의 경우, 2009년 조인트벤처 계약으로 인해 국내지역에서의 발권이 애바카스 시스템에서만 가능하게 되었는바, 여행사가 애바카스 시스템 이외의 GDS 시스템을 통해 예약한 후 발권하고자 하는 경우, 가예약은 필연적으로 발생할 수밖에 없고 이에 따라 피심인의 비용부담 역시 크게 증가하게 된다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 이 사건 위반행위 개요 29 피심인은 자신이 GDS 운영사업자들에게 지불하는 수수료 부담<각주>16</각주>을 줄이기 위해 여행사들이 애바카스 시스템 외의 GDS를 이용하여 자신의 항공권을 예약하는 것을 사실상 금지하고<각주>17</각주>여행사가 이를 위반할 경우 ADM(Agency Debit Memo)<각주>18</각주>을 발행하기로 내부계획을 수립하였고, 해당 계획을 자신의 서울여객지점 관할 여행사들에게 공문 및 홈페이지 공지 등을 통해 전달하였다. 2) 이 사건 위반행위의 구체적인 과정 및 내용 가) 피심인의 여행사에 대한 애바카스 시스템 이용 권고 및 관련 내부계획 수립 30 피심인은 GDS 운영사업자에게 지불하는 수수료 부담을 줄이기 위해 2015. 5. 14. 주요 온라인 여행사인 *****, ***, ****<각주>19</각주>에게 아시아나 항공권 예약 시 애바카스 시스템을 이용해 줄 것을 권고하는 공문을 발송하였다. 31 이와 관련하여 피심인의 서울여객지점은 2015. 5. 20. 위 3개 여행사와 '이중 예약수수료 지불 관련 회의’를 개최하였다. 아래 <그림 3>의 회의결과 관련 이메일에 따르면, 해당 여행사들은 시스템의 기능적 우수성 및 볼륨 인센티브 등을 고려하여 갈릴레오 시스템을 이용하고 있는 것으로 나타난다. 그럼에도 불구하고, 피심인은 자신의 이중수수료 부담(예약수수료 및 가예약수수료)을 줄이기 위해 해당 여행사들에게 자신의 항공권 예약 및 발권 시 GDS 사용을 애바카스 시스템으로 단일화할 것을 요청하였고, 여행사들이 이에 따르지 않을 경우 취해질 구체적인 조치를 검토할 예정이라고 안내하였다. <그림 3> 이중 예약수수료 지불 관련 회의결과(2015. 5. 20.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688997" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 32 이후 피심인의 여객 IT팀은 여행사가 2개 이상의 GDS를 통해 예약ㆍ발권하여 피심인이 각 GDS 운영사업자에게 이중으로 예약대행 수수료를 지불하게 되는 경우를 비정상적인 시스템 사용으로 규정하고, 이에 대해 2015. 7. 1.부로 ADM을 발행한다는 계획을 수립하였고, 해당 계획을 2015. 6. 1. 아래 <그림 4>와 같이 지역별 여행사를 관리하는 자신의 국내외 여객지점에 공문으로 송부하였다. <그림 4> 피심인이 국내외 여객지점에게 통보한 ADM 발행계획 공문(2015. 6. 1.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688999" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 피심인의 여행사에 대한 다른 GDS 이용 시 ADM 발행계획 통보 33 피심인의 서울여객지점은 관할 여행사들에게 애바카스 시스템 외의 다른 GDS를 이용하여 자신의 항공권을 예약하는 것은 비정상적인 시스템 사용<각주>20</각주>이며, 이에 대해서는 2015. 7. 1.부로 ADM을 발행할 계획임을 아래 <그림 5>의 2015. 6. 15.자 공문 및 홈페이지 공지를 통해 전달하였다. <그림 5> 피심인이 여행사에 통보한 ADM 발행계획 공문(2015. 6. 15.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688977" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 34 피심인은 ADM 발행계획을 여행사와의 면담을 통해 전달하기도 하였는데, 피심인의 서울여객지점 소속 직원은 여행사에게 7월부터 ADM이 부과될 것이라고 알리면서 그 금액은 대략 *** 원에서 *** 원 정도 될 것이라고 추산하였다.<각주>21</각주>3) 이 사건 위반행위의 중단 35 피심인의 본사 여객 IT팀은 국내 여객지점 및 여행사들이 반발함에 따라 ADM 발행계획을 수정하였고, 수정된 ADM 발행계획을 아래 <그림 6>의 2015. 7. 23.자 공문을 통해 자신의 국내 여객지점에게 통보하였다. 수정된 ADM 발행계획에는 2개 이상의 GDS를 이용하는 경우에 ADM을 발행하겠다는 내용은 삭제되고, 고객탑승과 상관없는 가짜 예약을 생성하거나 예약시스템을 남용하는 경우에 ADM을 발행하겠다는 내용만 포함되었다. <그림 6> 피심인이 여객지점에게 통보한 수정된 ADM 발행계획 공문(2015. 7. 23.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688979" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 36 이후 피심인의 서울여객지점은 아래 <그림 7>의 2015. 9. 24.자 정정공문을 통해 관할 여행사들에게 2015. 6. 15. 발송한 공문이 두 개 이상의 GDS를 사용하는 것을 금지하거나 제한하는 것이 아니라고 통보<각주>22</각주>하였다. <그림 7> 피심인이 여행사에 통보한 수정된 ADM 발행계획 공문(2015. 9. 24.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120688981" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4) 근거 37 이와 같은 사실은 피심인도 심의과정에서 모두 인정하였고, 피심인이 지불한 예약발권수수료 및 국제선 항공권 발권량 관련 자료(소갑 제6-1호증 내지 제6-5호증), 피심인의 애바카스 시스템 이용 권고공문(소갑 제7호증), 이중예약수수료 회의결과 관련 이메일 자료(소갑 제8호증), 피심인이 여객지점에 통보한 ADM 발행계획 공문(소갑 제9호증), 피심인이 여행사에 통보한 ADM 발행계획 공문(소갑 제10호증), 피심인과 여행사 간 면담녹취록(소갑 제11호증), 피심인 직원 이메일(소갑 제12호증), 피심인이 여객지점에 통보한 수정된 ADM 발행계획 공문(소갑 제13호증), 피심인이 여행사에 통보한 수정된 ADM 발행계획 공문(소갑 제14호증), 피심인의 서울여객지점 공문발송대장(소갑 제15호증), 여행사 설문조사 결과(소갑 제16-1호증 및 제16-2호증), 피심인과 여행사 간 단체좌석 사용계약서(소갑 제17호증), 피심인 직원 진술조서(소갑 제18호증) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5.～8. (생략) ② (생략) ③ 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. ④∼⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. ② (생략) [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 1.～5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. 구입강제 거래상대방이 구입할 의사가 없는 상품 또는 용역을 구입하도록 강제하는 행위 나.∼마. (생략) 2) 법리 38 법 제23조 제1항 제4호의 거래상지위남용행위 중 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표1의2] 제6호 가목의 구입강제행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 거래상대방에 대해 거래상 지위를 가지고 있어야 하고, ② 부당하게 거래상대방에게 구입할 의사가 없는 상품 또는 용역을 구입하도록 강제하는 행위를 하여야 한다. 39 사업자가 거래상대방에 대해 거래상지위를 가지고 있는지 여부는 계속적인 거래관계의 존재 여부, 거래의존도, 거래상대방의 대체거래선 확보의 용이성, 사업자에 대한 수입 의존도, 사업자의 업무상 지휘감독권, 시장상황, 거래대상인 상품 또는 서비스의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 40 또한 거래상지위는 당사자 중 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 이는 당사자가 처한 시장상황, 전체적인 사업능력의 격차, 거래대상 상품의 특성 등을 고려하여 판단하여야 한다.<각주>23</각주>41 거래상 지위를 부당하게 이용하여 상대방에게 구입을 강제한 행위인지 여부는 당해 행위의 의도ㆍ목적ㆍ효과ㆍ영향 및 구체적인 태양, 해당 사업자의 시장에서의 우월한 지위의 정도 및 상대방이 받게 되는 불이익의 내용과 정도 등에 비추어 볼 때 정상적인 거래관행을 벗어난 것으로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부를 판단하여 결정한다. 또한, 구입강제행위에는 거래상대방이 구입하지 않을 수 없는 객관적인 상황을 만들어내는 것도 포함된다.<각주>24</각주>다. 피심인의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 거래상지위가 있는지 여부 42 다음과 같은 점에서, 피심인은 국내 여행사들에 대하여 거래상지위를 가지고 있다. 43 첫째, 피심인과 국내 여행사들은 계속적 거래관계에 있다. 국내 여행사들은 피심인의 항공권을 판매하기 위하여 애바카스 시스템에 가입하고 이를 운용할 수 있는 직원을 고용하고 있고, 피심인의 취항지 및 취항스케줄에 맞추어 호텔, 차량 등을 연계하여 패키지 여행상품을 구성하는 등 피심인에 특화된 투자를 하고 있으며, 실제로 대부분의 국내 여행사들은 여행업을 개시한 시점부터 피심인과의 거래를 개시하여 장기간 거래관계를 유지해오고 있다. 44 둘째, 국내 여행사들과 피심인 간 직접적인 거래규모는 크지 않으나, 국내 여행사들의 수입 대부분이 항공권 판매와 연계하여 발생<각주>25</각주>되는바, 국내 여행사들의 항공권 판매규모 중 피심인의 항공권이 차지하는 비중이 상당<각주>26</각주>하고, 여행사들이 다양한 여행상품을 구성하고 국적항공기에 대한 국내 고객들의 높은 선호도를 반영하기 위해서는 피심인의 항공권 확보가 필수적인 점, 피심인의 할인항공권 배분 및 인센티브 부여 등이 국내 여행사들의 영업에 미치는 영향도 상당한 점<각주>27</각주>, 항공권 공급시장에서 피심인은 쉽게 대체 거래선을 찾거나 직접 판매로 전환할 수 있는 반면 여행사들이 피심인을 대체할 대형 거래선을 찾기는 매우 어려운 점<각주>28</각주>등을 고려할 때 피심인에 대한 국내 여행사들의 거래의존도도 상당하다고 인정된다. 45 셋째, 피심인은 국내 대형 국적항공기 운송사업자로서 대한항공에 이은 2위 사업자인 점, 최근 대형 국적항공사의 점유율이 감소하는 추세이나 2015년 기준 피심인의 국제선 항공여객 점유율이 **.*%에 달하는 점, 피심인은 연매출 5조 2,000억 원의 사업자로서 국내 여행사들과의 사업능력의 격차도 상당한 점 등을 고려할 때 피심인은 국내 여행사들과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 가지고 있다고 인정된다. 2) 부당하게 구입의사 없는 용역을 구입하도록 강제하였는지 여부 (부당성) 46 피심인의 위 2. 가.의 행위는 다음과 같은 점에서 자신의 거래상지위를 이용하여 거래상대방인 여행사들로 하여금 구입할 의사가 없는 용역을 구입하도록 강제한 행위로서 그 부당성이 인정된다. 47 첫째, 국내 여행사들이 애바카스 시스템 외의 다른 GDS를 통해 피심인의 항공권을 예약할 경우 필연적으로 발생하게 되는 가예약수수료는 피심인이 자신의 수수료 부담을 줄이기 위하여 애바카스와 단독발권조건을 설정하였기 때문임에도 불구하고, 피심인이 가예약수수료를 발생시키는 행위 자체를 비정상적인 시스템 사용으로 규정하여 ADM을 발행하는 행위는 사실상 자신의 비용을 거래상 열위에 있는 국내 여행사들에게 전가하는 행위이다. 48 둘째, 피심인은 단순히 국내 여행사들에게 예약 시에도 애바카스 시스템을 이용해 줄 것을 협조 요청한 것이 아니라, 여행사가 다른 GDS를 이용하여 자신의 항공권을 예약함으로써 자신에게 가예약수수료가 발생할 경우 ADM을 발행할 것임을 명확히 하였는바, 이는 구체적인 불이익을 제시하여 국내 여행사들로 하여금 자신의 항공권 예약 시에도 애바카스 시스템만 이용하도록 사실상 강제하는 행위에 해당된다. 49 셋째, 거래상대방인 국내 여행사들로서는 피심인의 항공권 예약과 관련하여 애바카스 시스템으로 전환하더라도 전환비용은 크지 않은<각주>29</각주>반면, 애바카스 시스템으로 전환하지 않을 경우에 받을 수 있는 불이익은 매우 크기<각주>30</각주>때문에 피심인의 구입강제 행위의 효과는 상당할 수밖에 없다. 실제로 위반행위가 이루어진 2015년 3분기 동안 피심인이 애바카스에 지급한 예약수수료는 전년 동기 대비 ***** 달러 정도 증가한 반면, 가예약수수료는 *** 달러 정도 감소하였다.<각주>31</각주>50 넷째, 여행사들은 기능의 편의성 및 비용, GDS가 제공하는 인센티브 등을 종합적으로 고려하여 자유롭게 GDS를 선택할 수 있어야 함에도 불구하고 피심인은 일방적으로 특정 GDS의 예약서비스만 이용하도록 사실상 강제하였는바, 피심인의 행위는 GDS 간 가격, 품질 및 거래조건에 따른 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위에 해당한다. 51 다섯째, 피심인처럼 특정 GDS만 이용하도록 강제하는 사례를 찾기 어렵다는 점<각주>32</각주>을 고려할 때 피심인의 행위를 정상적인 거래관행이라고 보기도 어렵다. 3) 피심인 주장에 대한 검토 가) 구입강제 행위가 성립하지 않는다는 주장 관련 52 피심인은 구입강제 행위가 성립하기 위해서는 상대방으로 하여금 구입하게 하는 행위가 있어야 하나, 피심인의 행위로 인해 여행사들이 애바카스 시스템만을 이용하여 예약을 하더라도 그에 따른 비용(예약수수료)은 피심인이 전적으로 지급한다는 점에서 여행사에 의한 '구입’ 행위 자체는 존재하지 않는다고 주장한다. 53 그러나, 여행사들도 항공사처럼 건별로 수수료를 부담하지는 않지만 월별로 정액의 GDS 서비스 이용료를 지불한다는 점, '구입’은 어떤 상품이나 물건을 대가를 치르고 자기 것으로 만들거나 이용하는 것으로 그 대가가 반드시 금전이어야 하는 것도 아닌 점, 대부분의 여행사들이 피심인의 위반행위 이전부터 애바카스 시스템을 이용하면서 정액의 서비스 이용료를 지불하고 있었기 때문에 피심인의 위반행위로 여행사들에게 직접적인 금전적인 부담이 추가로 발생하지는 않으나, 피심인의 위반행위로 여행사들은 다른 GDS 이용을 통해 얻을 수 있는 기능적 편리성, 다른 GDS로부터 받을 수 있는 볼륨 인센티브 및 각종 부가서비스 등을 포기할 수밖에 없게 되는바, 이러한 수익포기도 거래를 위하여 발생하는 대가의 일종으로 볼 수 있는 점 등을 고려할 때 구입행위가 자체가 존재하지 않는다는 피심인의 주장은 이유 없다. 나) 강제성이 없다는 주장 관련 54 피심인은 여행사에 대해 애바카스 시스템 이용을 협조 요청하였을 뿐이고, 해당 공문이 실제로 여행사들에게 전달되었다고 단정하기도 어렵고, 실제 공문 발송 직후 애바카스 시스템을 통한 예약비중이 확연이 높아졌다고 보기도 어려우므로 해당 공문의 강제성이 있다고 보기는 어렵다고 주장한다. 55 그러나, 다음과 같은 점에서 피심인의 주장은 모두 이유 없다. 우선, 해당 공문에는 ADM 발행이라는 구체적인 불이익이 분명히 제시되어 있으므로 단순 협조 요청 공문으로 보기는 어렵다. 또한 개별 여행사별로 실제 공문을 언제 어떻게 접수하였는지 여부는 구체적으로 증명되지 않았으나 피심인의 발송대장에 공문을 발송하였음이 명시되어 있는 점, 피심인의 직원진술 및 관련 자료를 통해 일부 여행사에 공문이 실제 전달되었음이 확인되는 점, 피심인은 공문 외에 홈페이지 공지를 통해서도 해당 내용을 공지한 점 등을 고려할 때 해당 공문이 여행사들에게 전달되었다고 보기 어렵다는 피심인의 주장은 인정하기 어렵다. 마지막으로 이 사건 위반행위의 효과를 입증할 수 있는 가장 적절한 지표는 피심인의 가예약량 또는 가예약량 비중이 실제로 감소하였는지 여부인바, 전반적으로 피심인의 예약수수료 금액이 증가하였음에도 불구하고 가예약수수료 금액은 오히려 전년 대비 크게 감소한 점<각주>33</각주>을 고려할 때 강제행위의 효과가 없었다는 피심인의 주장 역시 인정하기 어렵다. 다) 부당성이 없다는 주장 관련 56 피심인은 재정위기 및 GDS 운영사업자들의 일방적인 수수료 인상에 따라 비용을 절감할 필요가 있었는바, 자신이 이중으로 부담하여야 하는 가예약수수료를 절감하고자 한 행위 자체를 부당하다고 볼 수 없으며, 가예약을 남용적인 예약으로 규정하여 금지하고 ADM까지 부과하는 외항사들도 있다는 점을 고려할 때 정상적인 거래관행에 위반된다고 보기도 어렵다고 주장한다. 57 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 피심인은 부당한 목적을 위하여 고의적으로 발생시키는 가예약만을 금지한 것이 아니라 자신과 애바카스와의 전속계약에 따라 불가피하게 발생할 수밖에 없는 가예약까지 일괄적으로 금지시켜 사실상 특정 GDS를 통해서만 자신의 항공권을 예약할 수 있도록 강제하였는바, 정당한 목적이 있었고 정상적인 거래관행에도 위반되지 않는다는 피심인의 주장은 이유 없다. 라) 자진시정 하였다는 주장 관련 58 피심인은 자신이 정정공문을 여행사들에게 통보한 행위가 위반행위를 스스로 시정한 것이라고 주장한다. 59 그러나 자진시정이라 함은 해당 위반행위의 중지를 넘어서 위반행위로 발생한 효과를 적극적으로 제거하는 행위를 말하며, 이에 해당하는지 여부는 위반행위의 내용 및 성격, 경쟁질서의 회복 또는 피해의 구제, 관련 영업정책이나 관행의 개선, 기타 재발방지를 위한 노력 등을 종합적으로 감안하여 판단하여야 한다. 살피건대, 피심인은 이 사건 위반행위에 대한 조사 개시 이후에야 정정공문을 해당 여행사들에게 발송하였을 뿐 이 사건 위반행위로 인하여 발생한 여행사의 피해를 구제하는 등 위반행위로 발생한 효과를 적극적으로 제거하였다고 보기 어려우므로 피심인의 자진시정을 인정하기는 어렵다. 4) 소결 60 따라서 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 61 피심인에 대하여 앞으로 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 다시 할 우려가 있으므로 법 제24조에 따라 시정명령을 부과하고,<각주>34</각주>위 2. 가.의 행위로 피심인에게 부당이득이 발생<각주>35</각주>하였다고 인정되므로 법 제24조의2 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제10조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 62 법 시행령 제9조 제1항에 따르면 관련매출액이라 함은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 매출액을 말한다. 또한 법 제24조의2 단서에서 관련매출액이 없는 경우 등에는 5억 원을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있고, 법 시행령 제61조 제1항 관련 [별표 2] 2. 가. 의 불공정거래행위(부당한 지원행위 제외) 산정기준에서 관련매출액을 산정하기 곤란한 경우 등에는 5억 원 이내에서 중대성의 정도를 고려하여 산정한다고 규정하고 있으며, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 라. (2)에서는 관련매출액을 산정하기 곤란하거나 법 시행령 제10조 제1호 또는 제3호에 해당하는 경우에는 위반행위 중대성의 정도별 부과기준금액의 범위 내에서 산정기준을 정한다고 규정하고 있다. 63 피심인의 관련매출액은 이 사건 위반행위로 인하여 감소한 다른 GDS를 통한 예약수수료 및 애바카스에 대한 가예약수수료와 이 사건 위반행위로 증가한 애바카스 시스템을 통한 예약수수료를 기준으로 산정하여야 하나, 이 사건 위반행위가 없었을 경우 발생하였을 수수료 규모를 추정하기 어렵고, 실제 발생한 예약 및 가예약 건수에 포함되어 있는 거래상대방의 자발적 의사에 따른 거래를 구분하기도 사실상 어려우므로 이 사건 위반행위로 인한 관련매출액을 객관적으로 산정하는 것은 불가능하다. 이에 정액과징금을 부과하기로 한다. 64 피심인의 구입강제 행위는 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위<각주>36</각주>’에 해당되나, ① 위반기간이 3개월 정도로 매우 짧은 점, ② 수수료 절감을 위한 목적으로 이루어진 행위로서 소비자피해와 직접적인 관련이 없고, 거래상대방인 여행사들이 이 사건 위반행위로 입은 손해가 상당하다고 보기도 어려운 점<각주>37</각주>, ③ 위반행위기간 동안 가예약수수료가 발생하였으나 이를 이유로 피심인이 ADM을 부과한 사례는 없는 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단하고, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 라. (2)에 따른 부과기준금액 범위<각주>38</각주>, 위반행위 기간 및 전년 동기 대비 감소한 가예약수수료 규모 등을 종합적으로 고려하여 40,000,000원을 산정기준으로 한다. 2) 1차 조정 65 피심인에게 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 가중 등 1차 조정사유가 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 66 피심인에게 보복조치에 따른 가중이나 조사협조에 따른 감경 등 2차 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준은 위 1차 조정 산정기준과 동일하다. 4) 부과과징금의 결정 67 피심인에게 부과과징금 단계의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준과 동일한 40,000,000원을 피심인에 대한 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 68 피심인의 위 2. 가. 의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제24조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제24조의2의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.