압해-암태(1공구) 도로건설공사 중 교량받침 제작ㆍ설치 공사 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 대경산업 주식회사, 대창이엔지 주식회사, 삼영엠텍 주식회사, 주식회사 엘엔케이시설물, 주식회사 태명엔지니어링 등 5개사<각주>1</각주>는 전문건설업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751851" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장 현황 1) 교량받침 공사 개요 3 교량받침이란, 교량의 상부구조와 하부구조의 접점에 위치하면서 교량의 상부에서 발생되는 하중을 하부구조에 전달하는 장치이다. <그림 1> 교량받침 개요도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751863" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 교량받침 설치공사는 ① 교량의 하부구조, 상부구조 등의 측량을 통하여 교량받침 설치위치를 정하고, ② 교량받침을 고정하는 상자틀 및 교량받침을 시공한 후, ③ 고정을 위해 콘크리트를 타설하는 순으로 작업이 진행된다. 2) 사업자 현황 5 국내 교량받침 제조업자는 피심인들을 포함하여 약 10여개 사업자가 있다. 교량받침 설치공사는 금속구조물창호공사업자, 철근콘크리트공사업자, 시설물유지관리업자 등 전문건설업자가 제조업체로부터 제품을 구매하여 시공하거나 위 전문건설업에 등록된 제조업체가 직접 시공할 수도 있다. 다. 이 사건 입찰 개요 6 대우건설은 익산지방국토관리청으로부터 도급받은 압해-암태(1공구) 도로건설공사와 관련하여 교량받침 제작ㆍ설치 공사를 담당할 하도급업체를 선정하기 위하여 2013. 6. 14. 이 사건 입찰을 실시하였다. 이 사건 관련 공사의 주요 내용은 아래 <표 2> 및 <표 3>과 같다. <표 2> 도급공사 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751865" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>2</각주><표 3> 이 사건 공사 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751867" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>3</각주>7 대우건설은 이 사건 공사를 수행할 수 있는 전문건설업체 중 자신의 협력업체로 등록된 업체 또는 공동도급사로부터 추천받은 업체에 대하여 시공능력평가액, 시공실적 등을 고려하여 피심인 5개사를 입찰참여업체로 선정하였다 8 이 사건 입찰에서 입찰참여자는 대우건설이 제공한 품목 및 수량이 기재된 공내역서에 단가를 기재하여 전자시스템을 활용하여 제출하는 방식으로 투찰하며, 실행예산 범위 내에서 최저가로 투찰한 사업자가 낙찰자로 선정된다. 주요 입찰일정은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751869" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 9 피심인들은 이 사건 공사의 경우 해상장비 투입 등이 필요하여 공사비 증가가 예상되는 상황에서 입찰참여자 간에 정상적으로 경쟁하는 경우 낙찰금액이 하락할 수 있으므로 저가수주를 방지하기 위해 이 사건 공동행위를 할 필요가 있었다. 2) 합의 과정 및 내용 10 피심인 대경, 대창, 삼영, 엘엔케이, 태명 등 5개사는 압해-암태(1공구) 도로건설 공사와 관련하여 대우건설이 2013. 6. 14. 실시한 교량받침 제작ㆍ설치 공사 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 및 수주 이후의 공사물량ㆍ이익 배분에 대해 합의하였다. 11 이 사건 공동행위 관련 피심인들의 합의 과정 및 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. <표 5> 합의 흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751871" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 12 ① (1차 모임 : 2013. 6. 3.) 피심인 엘엔케이, 태명 등 2개사는 2013. 6. 3. 서울 송파구 석촌동 레이크호텔 커피숍에서 이 사건 입찰과 관련하여 ㉮ 어느 업체가 수주하여 어떻게 이익을 배분할 것인지, ㉯ 입찰 참여가 예상되는 업체로부터 어떻게 협조를 이끌어 낼 것인지를 협의하였다.<각주>4</각주>13 ② (2차 모임 : 2013년 6월초) 피심인 대경, 대창, 삼영, 엘엔케이, 태명 등 5개사는 이 사건 입찰과 관련한 현장설명회(2013. 6. 5.)<각주>5</각주>이후인 6월초 경 서울 송파구 석촌동 레이크호텔 커피숍에서 이 사건 입찰에서의 낙찰예정자를 엘엔케이로 하고, 낙찰예정금액을 23∼24억 원 수준으로 한다는 점에 관해 합의하였고, 아울러 수주 이후의 공사물량과 이익배분에 대해서도 합의하였다.<각주>6</각주>14 ③ (3차 모임 : 2013. 6. 14.) 피심인 대경, 대창, 삼영, 엘엔케이, 태명 등 5개사는 입찰일인 2013. 6. 14. 오전 10시경<각주>7</각주>경기도 성남시 분당구에 소재한 삼영의 사무실에서 엘엔케이가 수주할 수 있도록 엘엔케이 및 나머지 4개사의 투찰금액을 아래 <표 6>과 같이 합의하였고, 수주 이후의 피심인들 간 구체적인 공사물량 및 이익배분에 대해서도 아래 <표 7>과 같이 합의하였다.<각주>8</각주><표 6> 피심인들의 투찰금액 합의내역 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751873" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 7> 피심인들의 공사물량 및 이익 배분 합의내용<각주>9</각주>(단위 : 억 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751877" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 합의 실행 15 이후 피심인 대경, 대창, 삼영, 엘엔케이, 태명 등 5개사는 입찰 당일인 2013. 6. 14. 위 3차 모임에서 합의한 투찰금액대로 투찰하여 낙찰예정자인 엘엔케이가 이 사건 공사를 낙찰 받았다. 이후 피심인 엘엔케이는 2013. 8. 1. 낙찰금액 2,367,242,000원(부가가치세를 제외한 금액이다)으로 대우건설과 이 사건 공사 계약을 체결하였다. 16 또한, 피심인 엘엔케이는 이 사건 공사를 수주한 후에 다른 피심인들에게 공사물량 및 이익을 배분하였다. <표 8> 투찰 및 입찰 결과<각주>10</각주>(단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751853" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>11</각주><표 9> 공사물량 및 이익배분 합의 실행내역<각주>12</각주>(단위 : 억 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751855" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>13</각주>4) 근거 17 이와 같은 사실은 피심인들이 심의과정에서 모두 인정하였으며, 엘엔케이 김■■ 전무 진술조서(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>14</각주>), 태명 정◆◆ 대표이사 진술조서(소갑 제2-3호증), 전 태명 이▲▲ 이사 확인서(소갑 제2-5호증), 대창 김▼▼ 전무 진술조서(소갑 제2-6호증), 대경 손▷▷ 차장 진술조서(소갑 제2-7호증), 전 삼영 김◁◁ 상무 진술조서(소갑 제2-9호증), 2013. 6. 3. 모임 녹취록(소갑 제1-3호증), 대경 손▷▷ 차장 주간업무일지(소갑 제1-4호증), 대경 손▷▷ 차장 업무수첩 사본(소갑 제1-5호증), 피심인들 간 체결한 자재납품 계약서(소갑 제1-6호증), 직불동의서(소갑 제1-7호증), 피심인들이 제출한 견적서(소갑 제1-8호증), 피심인들 간 대금 지급 및 수령내역(소갑 제1-10호증), 대우건설과 엘엔케이가 체결한 이 사건 공사 계약서(소갑 제1-11호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>15</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑥ (생략) 2) 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 20 여기서의 “합의”란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. (3) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 사업자별로 할당하는 것을 말한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>17</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 26 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 압해-암태(1공구) 도로건설 공사와 관련하여 대우건설이 발주한 교량받침 제작ㆍ설치 공사 입찰에 참여하면서 사전에 3차례 모임 등을 통하여 엘엔케이를 낙찰예정자로 정하고 낙찰예정금액 수준에 대해서도 합의한 후 나머지 4개사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하는 방법으로 합의된 낙찰예정사인 엘엔케이가 낙찰을 받을 수 있도록 하였는 바, 이와 같은 피심인들의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰자 및 투찰가격 결정에 관해 피심인들 간 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 나) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부 27 또한, 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 압해-암태(1공구) 도로건설 공사와 관련하여 대우건설이 발주한 교량받침 제작ㆍ설치 공사 입찰에서 사전에 피심인들 간 낙찰 받을 물량을 배분하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에도 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 28 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점들에 비추어 볼 때 '압해-암태(1공구) 도로건설공사 중 교량받침 제작ㆍ설치공사 입찰시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 29 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 형식적 들러리 참여자, 투찰가격 및 피심인들 간 배분물량 등을 사전에 합의하고 이를 실행하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당하는 점 30 둘째, 이 사건 합의는 해당 입찰시장에서 상호 경쟁관계에 있는 피심인들 간 경쟁을 회피하여 낙찰가격을 일정수준 이상으로 확보하기 위한 의도로 시작되었고, 피심인들은 합의 내용을 그대로 실행함으로써 경제적 이익을 취득한 점 31 셋째, 이 사건 입찰에서 피심인들 간 낙찰예정자, 투찰가격 및 배분물량 합의가 없었다면 피심인들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하여 낙찰자가 결정되고 낙찰가격이 하락할 수 있었을 것이나, 이 사건 합의로 인해 가격 등의 경쟁이 소멸하여 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 사실상 무력화시켜 이 사건 입찰시장에서 실질적인 가격경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한한 점 3) 소결 32 피심인들의 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호 및 제3호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 33 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가. 의 행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>18</각주>) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 34 이 사건 공동행위는 기본적으로 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1) 규정에 따라 피심인 엘엔케이가 이 사건 입찰을 낙찰 받아 대우건설과 체결한 계약금액(부가가치세 제외)인 2,367,242,000원을 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 35 이 사건 공동행위는 그 성격상 주로 경쟁제한효과만 나타나는 경우에 해당하는 점, 참가사업자의 관련 시장 점유율이 75% 이상이며 피심인들은 합의내용 이행을 위해 이행 감시수단을 활용하여 감시한 점<각주>19</각주>, 피심인 엘엔케이의 낙찰률이 97.55%이나 이 사건 공사의 경우 해상장비 투입 등이 필요하여 공사비 증가가 예상되는 상황이었고 실제 공사비가 증가한 사실 등을 고려할 때 피심인들은 상당한 부당이득을 취득하였다고 보는 것이 적정한 점, 발주처가 민간기업인 점 등을 종합적으로 고려하여 '매우 중대한 위반행위’에 해당하는 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 36 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건 입찰에서 탈락한 대경, 대창, 삼영, 태명에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 50%를 감액한다. 37 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 10> 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751857" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 38 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 39 피심인들은 모두 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심리 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 40 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 9>와 같다. <표 11> 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751859" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 41 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 42 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 26>과 같다. <표 10> 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751861" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4. 결론 43 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호 및 제3호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.