액화천연가스 저장탱크 비파괴검사용역 입찰 관련 8개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 동양검사기술 주식회사, 대한검사기술 주식회사, 서울검사 주식회사, 주식회사 삼영검사엔지니어링, 주식회사 아거스, 주식회사 지스콥, 코스텍기술 주식회사, 주식회사 한국공업엔지니어링(이하 사업자 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 비파괴검사 용역사업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701303" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 이 사건 비파괴검사용역 입찰 개요 1) 입찰 현황 한국가스공사는 거의 매년 액화천연가스 저장탱크(이하 'LNG탱크’라 한다) 건설을 실시해 오고 있으며 연 초에 자신의 홈페이지를 통해 그 해의 발주계획을 공지하고 있다.<각주>1</각주>3 이 사건 입찰은 한국가스공사가 2003년부터 2011년까지 발주한 LNG탱크 건설과정에서 실시하는 비파괴검사<각주>2</각주>에 대한 용역입찰로서 입찰 현황은 아래 <표 2>의 기재와 같다. <표 2> LNG탱크 비파괴검사용역 입찰 현황(2003년～2011년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701305" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>3</각주>2) 낙찰자 선정방식: 적격심사제 4 한국가스공사는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제10조, 동법 시행령 제42조에 따라 입찰자 중 예정가격 범위 내에서 최저가격으로 입찰한 자부터 우선 적격심사를 실시하여 종합평점이 85점(당해용역수행능력<각주>4</각주>70점 + 입찰가격<각주>5</각주>30점 = 100점) 이상인 자를 낙찰자로 결정<각주>6</각주>하였다. 5 이러한 적격심사제 하에서 입찰을 낙찰받기 위해서는 적격심사를 가장 우선적으로 받을 수 있도록 입찰가격(투찰률)을 최저가격으로 낮추어야 한다. 이때 PQ점수가 만점인 사업자(이하 'PQ만점사’라 한다)들은 낙찰하한율인 73%로 투찰할 수 있는 반면, PQ점수가 만점이 되지 않는 사업자(이하 'PQ비만점사’라 한다)들은 당해용역수행능력에서 부족한 점수를 보완하기 위해 73%보다 높은 투찰률로 투찰해야 하므로 적격심사 우선순위에서 PQ만점사에게 밀릴 수밖에 없다. 6 다만, 추첨에 의해 결정되는 예정가격이 우연에 의하여 현저하게 높게 형성되는 경우 PQ만점사는 낙찰하한율 미만으로 탈락하고, PQ비만점사가 낙찰될 가능성이 존재하나, PQ만점사들이 중복되지 않게 투찰구간을 나누고 각 구간의 최저가로 투찰할 경우에는 그 가능성이 배제된다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 7 LNG탱크 비파괴검사용역과 같이 수행기간이 길고 투입되는 인력과 장비의 양이 많은 대규모용역을 수행하기 위해서는 신규 인력의 채용 및 장비의 추가 구입이 필요하지만, 이후 비슷한 규모의 용역을 다시 수행하지 못할 경우 인력과 장비의 재배치가 어려워진다. 피심인들은 이러한 문제점에 대해 서로 공감하면서 단독으로 대규모 용역을 수행하는 것보다 공동 수행을 통하여 지속적이고 안정적으로 용역을 수행하고자 하였다. 2) 합의과정 및 합의내용 8 2003년 통영8-10호기 입찰 공고 후 해당 입찰에 참가한 사업자 중 PQ만점사인 피심인 아거스, 서울검사, 지스콥은 사장단 모임을 갖고 3개 PQ만점사<각주>7</각주>가 합의구성원의 수만큼 지분을 나누어 용역을 공동으로 수행할 것을 합의하고, 이후 피심인 3개사의 실무임원진 모임에서 투찰구간을 3구간으로 나눈 후<각주>8</각주>제비뽑기로 각 사의 투찰률<각주>9</각주>을 결정하였다. 9 2004년 평택 11-14호기 입찰 공고 후 피심인 아거스, 서울검사, 지스콥은 새로운 PQ만점사인 동양검사가 입찰에 참여하자 동양검사에게 연락하여 사장단 모임을 갖고 기존 합의내용과 수행방식 등에 대해 설명하고 동참의사를 확인하였고, 동양검사는 이에 동참하여 용역을 공동으로 수행할 것을 합의하였다. 이후 피심인 4개사의 실무임원진 모임에서 투찰구간을 4구간으로 나눈 후 제비뽑기로 각 사의 투찰률을 결정하였다. 10 2006년 통영 11-12호기 입찰 공고 후 피심인 아거스, 서울검사, 지스콥, 동양검사는 새로운 PQ만점사인 코스텍이 입찰에 참여하자 코스텍에게 연락하여 사장단 모임을 갖고 기존 합의내용과 수행방식 등에 대해 설명하고 동참의사를 확인하였고, 코스텍은 이에 동참하여 용역을 공동으로 수행할 것을 합의하였다. 그리고 합의구성원이 5개사로 증가함에 따라 시공실적의 유효기간<각주>10</각주>을 고려하여 낙찰순번을 정하기로 합의하고, 지스콥 → 동양검사 → 아거스 → 코스텍 → 서울검사 순으로<각주>11</각주>순번을 정하였다. 이후 피심인 5개사의 실무임원진 모임에서 낙찰예정사인 지스콥의 ㅇㅇㅇ 상무가 투찰구간을 5구간으로 나누어 온 후 낙찰 순번에 따라 확률이 높은 구간을 차례로 배정<각주>12</각주>하였다. 11 이후 통영 13-14호기 입찰부터 통영 17호기 입찰까지 위 통영 11-12호기 합의와 동일한 방식으로 입찰에 참가한 사업자 중 PQ만점사 전체를 합의에 참여시키기 위해 사장단 모임에서 새로운 PQ만점사에게 기존 합의내용과 수행방식 등에 대해 설명하고 동참의사를 확인한 후 합의에 가담<각주>13</각주>시켰으며, 낙찰순번 및 낙찰예정사를 정하였다. 이후 실무임원진 모임에서 낙찰예정사의 임원이 각 사의 투찰구간을 나누어 낙찰 순번에 따라 확률이 높은 구간을 차례로 배정하였다. 12 각 입찰별 입찰참가사의 PQ점수 현황 및 합의구성원은 아래 <표 3>의 기재와 같다. <표 3> 입찰별 입찰참가사의 PQ점수 현황 및 합의구성원 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701307" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 13 각 입찰별 합의당사자 현황은 아래 <표 4>의 기재와 같다. <표 4> 입찰별 합의당사자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701309" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 3) 합의의 실행 14 피심인들은 한국가스공사가 발주한 통영 8-10호기 입찰부터 통영 17호기 입찰까지 총 10건의 LNG탱크 비파괴검사용역 입찰에 참여하면서 사전에 정해진 순번에 따라 낙찰예정사를 정하고, 투찰가격을 서로 협의하여 결정하였으며, 입찰건별로 합의구성원 수만큼 지분을 배정하여 공동 수행하기로 결정하고 이를 실행<각주>14</각주>하였다. 15 피심인들의 각 입찰별 합의내용 및 실행 현황은 아래 <표 5>의 기재와 같다. <표 5> 각 입찰별 합의내용 및 실행 현황 (단위: 백만 원, 부가가치세 미포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701311" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>15</각주><각주>16</각주><각주>17</각주>4) 동양검사와 서울검사의 합의탈퇴 및 6개사의 합의시행 16 2011. 7. 8. 삼척 1-2호기 및 3-4호기 LNG탱크 비파괴검사용역 입찰이 공고되었으며 새롭게 PQ만점사 자격을 확보한 유영검사를 포함하여 합의구성원은 9개사가 되었다. 피심인 아거스 ㅇㅇㅇ 사장, 지스콥ㆍ유영검사 ㅇㅇㅇ 사장<각주>18</각주>, 서울검사 ㅇㅇㅇ 사장, 동양검사 ㅇㅇㅇ 전무, 코스텍 ㅇㅇㅇ 사장, 한국공업 ㅇㅇㅇ 사장, 대한검사 ㅇㅇㅇ 사장, 삼영검사 ㅇㅇㅇ 전무는 서울 삼성동 근처 중식당에서 모임을 가졌으나 지분 배정 문제에 대하여 의견을 조율하지 못하였다.<각주>19</각주>17 며칠 후 양재동 근처 오미가 한식당에서 사장들이 2차로 모임을 가졌으나 의견이 조율되지 않았고 결국 동양검사 ㅇㅇㅇ 전무는 합의에서 탈퇴하고 단독으로 입찰에 참가하겠다는 의사를 표명하고 모임장소에서 나가게 되었다. 그 자리에서 평소 동양검사와 우호적 관계에 있던 서울검사 역시 단독으로 입찰에 참가하겠다는 의사를 밝혔다. 18 동양검사와 서울검사가 합의탈퇴 의사를 밝힌 후 동양검사와 서울검사를 제외한 아거스 ㅇㅇㅇ 전무, 지스콥ㆍ유영검사 ㅇㅇㅇ 전무, 삼영검사 ㅇㅇㅇ 전무, 대한검사 ㅇㅇㅇ 전무, 한국공업 ㅇㅇㅇ 전무, 코스텍 ㅇㅇㅇ 전무 등 피심인 6개사 임원들은 지스콥 사무실에 모여 제비뽑기로 각 사의 투찰구간을 정하고 6개사 중 낙찰사가 나올 경우 이전과 같이 공동으로 수행하기로 결정하고 입찰에 참여하였다.<각주>20</각주>5) 근거 19 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 이 사건 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>21</각주>내지 소갑 제1-50호증), 지스콥 ㅇㅇㅇ 전무 업무수첩(소갑 제2-1호증), 협의관련 사장단 모임, 임원모임 지출결의서(소갑 제2-2호증 내지 소갑 제2-4호증), 피심인들의 용역 공동수행사 정산내역 및 지분교환 내역(소갑 제2-5호증 내지 소갑 제2-19호증), 피심인들 진술조서(소갑 제3-1호증 내지 소갑 제3-12호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>22</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>23</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>24</각주>22 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 23 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 24 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 25 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>25</각주>26 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>26</각주>다) 하나의 공동행위 27 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당된다.<각주>27</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 28 위 제2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 한국가스공사가 발주한 통영 8-10호기 입찰부터 통영 17호기 입찰까지 총 10건의 LNG탱크 비파괴검사용역 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정사 및 투찰가격을 결정하고, 합의구성원 수만큼 지분을 배정하여 공동 수행하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 또한, 피심인들의 행위는 수행기간이 길고 인력과 장비의 투입이 많은 비파괴검사용역 입찰에서 지속적인 수주보장으로 경영상태의 안정을 도모하고 경쟁을 회피하고자 하는 동일한 목적을 수행하기 위하여 단절됨 없이 계속 실행되어 왔으므로 하나의 공동행위에 해당한다. 29 나아가 위 제2. 가. 4) 에서 인정한 피심인들의 행위의 성격에 관하여 보건대, 거의 매년 정기적ㆍ규칙적으로 입찰 공고되는 LNG탱크 비파괴검사용역 입찰에 있어 피심인들 사이에는 매회 입찰마다 PQ만점사 전원을 합의구성원으로 하고, 합의구성원의 수만큼 투찰구간을 나누어 각 구간별 최저가로 투찰하는 동일한 방식을 통해 합의구성원 내에서만 낙찰자가 나오도록 하는 암묵적 합의로서 위와 같은 의사의 합치가 하나의 공동행위의 형태로서 2011. 7. 8. 입찰 공고된 삼척 1-2호기 및 삼척 3-4호기 입찰 과정까지 지속적으로 존재하였다고 볼 수 있으므로 전체적으로 하나의 부당한 공동행위를 구성한다고 할 것이다.<각주>28</각주>30 한편, PQ만점사인 동양검사와 서울검사가 2011. 7. 8. 삼척 1-2호기 및 삼척 3-4호기 입찰 공고 후 사장단 모임에서 그 당시까지 이어져온 합의참여 의사를 변경함에 따라 나머지 PQ만점사들만이 기존 합의대로 입찰에 참여하였으므로 이 사건 공동행위의 합의는 동양검사와 서울검사가 합의탈퇴 의사를 밝힌 날 직전인 삼척 1-2호기 및 3-4호기 입찰의 공고 무렵에서 사실상 파기되었다고 할 것이어서 그 공고일인 2011. 7. 8.을 이 사건 공동행위의 종기로 보기로 한다. 2) 경쟁제한성 판단 31 피심인들의 통영 8-10호기 입찰부터 통영 17호기 입찰까지의 합의 및 실행행위와 삼척 1-2호기 및 3-4호기 입찰까지 이어진 암묵적 합의는 비파괴검사용역 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 32 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 33 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>29</각주>) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 34 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 피심인들이 한국수자원공사와 체결한 계약금액(부가가치세 제외)을 각 피심인별 관련매출액으로 한다. 35 피심인별 관련매출액은 아래 <표 6>의 기재와 같다. <표 6> 피심인별 관련매출액 (단위: 백만 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701313" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 36 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가). 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 피심인들이 낙찰하한율로 투찰하여 낙찰 가격 상승이 미미한 점 등을 감안하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 37 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1 범위 내에서, 들러리 사업자 수가 5 이상인 경우에는 N<각주>30</각주>분의 (N-2) 범위 내에서 감액한다. 38 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 7>의 기재와 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위: 백만 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701315" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 39 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 40 피심인들은 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 41 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>의 기재와 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 백만 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701317" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 42 피심인들에게 부과과징금 단계에서의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 단위 미만의 금액을 버린 금액을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 43 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.