양만수산업협동조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 양만수산업협동조합(이하 '양만수협’이라 한다)은 양만업<각주>1</각주>을 영위하는 사업자들을 조합원으로 하여, 조합원이 생산한 수산물의 판로 확대 및 유통의 원활화 등을 통한 조합원의 권익 증진을 목적으로 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인은 수산업협동조합법 제3장에 의한 업종별수산업협동조합의 일종 으로서 민물장어 양식어업을 영위하는 사업자들에 의해 1994. 4. 14. 설립되었다. 3 피심인 조합에 가입하기 위해서는 어업면허를 취득한 자로서 수산업법 시행 령에 따라 전국에서 1년 중 60일 이상 민물장어 양식어업을 영위하여야 하며, 2백만 원의 가입비를 조합에 납부하여야 한다. 4 피심인의 주요 의사결정은 총회, 이사회의, 대의원회의 등을 통해 이루어지고 있으며, 조합장을 비롯하여 상임이사, 비상임이사, 감사 등 11명의 임원과 18명의 상근직원을 두고 있다. <표1> 피심인의 일반현황 (2016년 6월 말 기준, 단위 : 명, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698985" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 양만업의 개요 5 국내 내수면<각주>2</각주>어업 종사자들이 선호하는 어종에는 민물장어, 송어류, 메기, 잉어, 붕어 등이 있으며 그 중 뱀장어로도 불리는 민물장어를 양식하는 업을 양만업(養鰻業)이라 한다. 6 현재 국내 내수면 어업에서 양만업의 비중은 아래 <표2>에서 보는 바와 같이 타 어종에 비해 생산량이나 매출액 측면에서 단연 압도적이라 할 수 있다. <표2> 국내 내수면 어업현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698987" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (단위 : 톤, 천원) ※ 자료출처 : 통계청 어업생산통계(http://fs.fips.go.kr/index.jsp) 7 국내 양만업은 1965년 국립수산과학원에서 민물장어를 시험적으로 양식하 면서부터 시작되었고, 1970년대에는 민물장어 중간종묘를 수출하였으며 1980년대부터는 민물장어를 대량으로 양식하기에 이르렀다. 현재는 내수면어업법에 따라 기초자치단체장에게 신고하면 양만업을 영위할 수 있다. 8 한편, 국내 양만사업장 즉 양식장은 전국적으로 약 500여 개가 있는데 그 중 피심인 조합의 구성원이 운영하는 양만사업장은 361개로서 전국 양만사업장의 약 72%를 차지하고 있으며, 이러한 양만사업장의 약 80%가 전남ㆍ북 지역에 밀집되어 있다.<각주>3</각주><표3> 전국 양만사업장 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698989" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (단위 :개) ※ 자료출처 : 피심인 제출자료 2) 양만업의 특성 9 일반적으로 민물장어는 민물하천에서 서식하다가 산란시기가 되면 먼 바다로 이동하여 산란하는 것으로 알려져 있지만 이동시기, 산란장소, 초기먹이 등에 대해 정확한 실태가 밝혀지지 않아 현재까지도 완전한 양식에 의한 치어(실뱀장어)의 대량생산이 이루어지지 못하고 있다. <그림1> 민물장어의 산란과정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698981" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 10 따라서 양식에 필요한 민물장어 치어는 주로 자연에서 채집하거나 수입하여 확보하고 있으며, 이러한 민물장어 치어의 확보량에 따라 민물장어 생산량이 좌우되는 특징<각주>4</각주>이 있다. 11 양만업자는 민물장어 치어를 매년 11월부터 양식장에 입하하기 시작하며 대부분 다음 해 2월 말 까지 입하를 종료한다. 12 양식장에 입하된 민물장어 치어는 성장속도에 따라 크기별로 선별하여 다른 탱크로 옮겨 양식되며 민물장어 성어(이하 '성만’이 라 한다)는 7~8월 기간 중 전체의 약 50%, 12개월 이내에 약 80%, 15개월 이내에 대부분 출하가 완료된다. 3) 생산량 및 판매단가 추이 13 국내에서는 2007년도 이후 수질오염 및 하구둑ㆍ수중보 등의 설치로 민물장어의 이동이 제약받아 산란이 어려워짐에 따라 치어의 개체수가 감소하였으나, 최근 2년 여 전부터 대만이나 중국산 치어는 물론이고 저가의 동남아산 치어의 수입량이 증가한데다 양식기술이 발달<각주>5</각주>하여 성만장어의 생산 및 유통량은 대폭 증가하고 판매단가는 지속적으로 하락하였다. <표4> 실뱀장어(치어) 평균가격 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698991" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 국립수산물품질관리원 <표5> 민물장어 생산량 및 판매단가 추이 (단위: 톤, 백만 원, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698993" alt="이유 6번째 이미지" ></img> ※ 판매단가=(생산금액/생산량)/1,000 ※ 생산량은 대폭 증가한 반면 판매단가는 지속적으로 하락하였음 ※ 자료출처 : 통계청 자료 참조 <표6> 민물장어 수입량 변동 추이 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698995" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (단위: 톤) ※ 피심인 제출자료 4) 유통구조 14 민물장어의 유통은 일반적으로 생산자(양만업자), 대형유통업자, 중ㆍ소 유통업자, 소비자(식당 또는 일반소비자)의 4단계로 이루어지는데, 상황에 따라 이러한 단계가 축소되어 거래되기도 한다. <그림2> 민물장어 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698983" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 15 민물장어 유통업자의 경우 현재 전국적으로 약 10여 개의 대형 유통업자를 포함하여 30~40여 개 정도의 유통업자가 영업하고 있는 것으로 알려지고 있으나, 소규모 영세 유통업체까지 포함하는 경우 그에 대한 정확한 통계가 확인되지 않고 있다. 16 위에서 살펴본 바와 같이, 민물장어 유통업자에 비해 생산자인 양만업자의 수가 월등함으로 인해 양만업자 사이에는 저가 출혈경쟁이 심한 반면, 유통업자는 별도의 가공 없이 매입한 가격에 일정 마진을 붙여 거래처에 재판매하는 등 상대적으로 안정적인 영업을 하고 있다. 5) 가격형성 17 민물장어는 1미~5미의 단위로 출하되어 가격이 결정되는데 여기에서 “미”란 “1㎏당 마리”를 의미하는 것으로 예컨대 5미는 1㎏당 5마리를 뜻한다. 일반적으로 3~5미 상품이 시장에서 가장 많이 팔리며 거래가격도 높다고 알려져 있다. 18 민물장어 가격의 경우, 유통업자가 장어를 매입할 때 통작업<각주>6</각주>하는 경우가 많아 미수별로 가격을 정확히 구분하여 거래하는 것이 용이하지 않고, 통상 여러유통단계를 거칠수록 가격이 소폭 인상되며, 최종적으로 장어가 소비되는 식당 에서 가장 큰 폭의 가격인상이 이루어지는 특징이 있다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 19 피심인은 2016년 3월 초, 조합 임원 및 조합 자문위원들이 참석한 가운데 '유통자문회의’를 개최하여 조합원이 민물장어를 원가 이하로 거래하는 행위(소위 '덤핑’)의 금지 및 조합원과 민물장어 유통업자 간 상생 방안 등에 대해 논의하였으며, 해당 회의에서 유통업자와의 간담회를 추진하기로 하였다. 20 이후 2016. 3. 15. 피심인은 조합 회의실에서 조합 임원 및 유통업자들<각주>7</각주>이 참석한 가운데 '유통질서 확립을 위한 간담회’를 개최하여, 간담회 이후부터 같은 해 3월 말까지 조합원과 유통업자간 민물장어 거래가격(이른바 '조합원 출하 가격’)을 3미 기준 33,000원으로, 미수간 가격을 3,000원으로 하기로 하고 2016. 4. 1.부터는 3미 기준 35,000원으로, 미수간 가격을 3,000원으로 하기로 결의하고, 결의사항을 조합원에게 구두로 통지하였다.<각주>8</각주>21 또한, 피심인의 조합장은 위에서 정한 결의사항이 제대로 이행되지 않자 2016년 4월 초순 경, 휴대전화 문자메시지 등을 통해 조합원 및 민물장어 유통업자 등에게 합의사항 준수를 독려하였다. 22 이러한 사실은 2016. 3 15. 개최된 간담회 당시 사진(사진1) 및 참석자 명단(사진2), 피심인 조합이 조합원에게 발송한 문자 내역(표7), 피심인 총괄 상무 및 간담회에 참석한 유통업자의 진술(표8~9) 등을 통해 확인된다. 23 한편, 간담회 이후 피심인의 조합원 및 유통업자들의 민물장어 거래내역을 샘플 조사한 결과, 다음 <표10>과 같이 피심인이 결정한 출하가격대로 실제 이행되지 않은 것으로 확인되었다. <표10> 피심인 조합원의 민물장어 실거래 가격표 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698997" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 24 피심인은 우리 위원회 조사 중인 2016. 7. 25. 조합원의 미수별 출하가격을 결정한 조합의 결의를 파기하고 향후 조합원들의 자유의사에 따라 민물장어 출하가격을 결정하도록 하는 내용의 안내문을 전 조합원에게 발송하였다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 법 제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ~ 4. (생략) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ~ 9. (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 25 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체의 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ①사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ②이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하고, ③그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다.(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905판결 참조) 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위의 존부 및 의사표시 여부 26 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등을 말하며, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어진 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법은 회의 개최ㆍ문서송부ㆍ전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지 됨을 의미한다.(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조) 27 '가격결정행위’라 함은 최종거래가격을 결정하는 행위는 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문하고 구성사업자에게 가격설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위 등을 말한다.(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두 8905판결 참조) 28 위 Ⅱ. 1.에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2016. 3. 15. 임원 및 유통업자 들이 참석한 가운데 간담회를 개최하여 미수별 민물장어 출하가격을 결정하고 구성사업자인 전 조합원에게 동 결정내용을 구두로 통지하였는 바, 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 29 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격 결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우 뿐 만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두 8905판결 참조) 30 또한, 사업자단체 금지행위는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 가격 결정ㆍ유지 또는 변경행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립하며 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.(대법원 2006. 11. 24. 선고 2004두10319판결 참조) 31 통상적으로 구성사업자는 자신이 가입하고 있는 사업자단체의 결정사항을 가능한 준수할 의무가 있다고 인식하는 경향이 있는 점, 구성사업자의 입장에 서도 피심인이 결정한 민물장어 출하가격을 준수함으로 인해 구성사업자 상호간 가격 경쟁의 회피에 따른 이득을 얻을 수 있는 점, 피심인이 결정한 민물장어 출하가격을 모든 구성사업자들에게 구두로 통지함에 따라 피심인의 구성사업자로서는 민물장어 출하가격을 결정함에 있어 피심인이 정한 가격을 기준으로 하거나 적어도 이를 고려하여 거래하고자 하였을 가능성을 배제하기 어려운 점 등을 감안할 때, 피심인의 위 Ⅱ. 1.의 행위는 구성사업자의 민물장어 출하가격 결정에 영향을 미쳤음이 인정된다. 다) 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부 32 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.(대법원 2005. 1. 27. 선고 2002다42605판결 참조) 33 피심인의 구성사업자들은 독립적인 사업자로서 자신의 경영사정 및 영업 전략, 시장상황 등을 감안하여 자유롭게 민물장어 출하가격을 결정할 수 있어야 함에도 불구하고 피심인이 미수별 민물장어 출하가격을 일률적으로 결정함으로써 구성사업자간 자유로운 가격경쟁을 저해한 점, 전국 양만업자의 약 80%가 피심 인의 구성사업자인 점 등을 감안할 때, 피심인의 위 Ⅱ. 1.의 행위는 민물장어 공급시장에서의 가격경쟁을 부당하게 제한한 행위로 인정된다. 라) 공정거래위원회의 인가 여부 34 피심인은 위 Ⅱ. 1.의 행위사실과 관련하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 3. 피심인 수락내용 35 피심인은 2016. 10. 26. 위 2. 가.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문 내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 36 따라서, 피심인의 위 Ⅱ. 1.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에서 규정 하고 있는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’에 해당되어 법 제26조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 사업자단체 금지행위에 해당하므로, 법 제27조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.