양산시 바이오가스화시설 설치사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 벽산엔지니어링 주식회사(이하 '벽산엔지니어링’이라 한다), 한라산업개발 주식회사(이하 '한라산업개발’이라 한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706389" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 양산시 바이오가스화시설 설치사업 1) 바이오가스화시설 3 바이오가스화시설이란, 음식물 또는 음식물 처리과정에서 발생하는 음폐수 및 축산분뇨 등의 유기성폐기물을 혐기성 미생물<각주>1</각주>에 의해 인위적으로 분해(이를 '혐기성소화’라 한다)시켜 에너지원으로 사용할 수 있는 메탄ㆍ에탄올ㆍ수소 등의 가스를 얻어내는 시설을 말한다. 4 혐기성 공정은 산소를 필요로 하지 않아 공기를 주입해야만 하는 호기성 공정에 비해 경제적인 면에서 장점이 있는 반면, 혐기성 미생물의 성장속도가 느리고 독성물질에 대한 내성이 약하여 시설운영이 까다롭다는 단점이 있다. 2013년도 현재 우리나라에서 운영 중인 바이오가스화 시설은 총 61개소이며, 연간 바이오가스 생산규모는 205,435㎥이다<각주>2</각주>. 2) 공사 발주 경위 5 '양산시 바이오가스화시설 설치사업’은 양산시에서 발생하는 음식물 폐기물(가축분뇨 포함)의 효과적인 육상처리 전환대책을 마련하고, 음폐수 재활용을 통해 저탄소 에너지를 생산ㆍ공급하는 시스템을 구축하기 위해 추진되었다. 공사의 주요 내용은 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 공사 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706391" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3) 입찰 절차 6 이 공사 입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>3</각주>로서 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre-Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었다. 세부일정은 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706393" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 입찰일: 가격투찰일 4) 입찰 참여 현황 7 피심인들은 다음 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사입찰에 참가하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706395" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 컨소시엄 구성 현황<각주>4</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 8 피심인들은 한국환경공단이 2010. 7. 20. 입찰 공고한 양산시 바이오가스화시설 설치사업 입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. 9 피심인들 사이의 구체적인 합의 내용은 다음과 같다. 10 피심인들은 2010. 7. 29. 이 사건 공사 입찰 관련 사전심사(PQ) 신청서를 제출하여 발주처로부터 각각 입찰참가자격 적격자로 선정되었다. 11 한라산업개발 허△△ 차장은 2010. 8. 15. ～ 20.경 벽산엔지니어링 김▷▷ 상무에게 유선으로 연락하여 이 사건 입찰에서 사전심사신청서를 제출한 쌍용건설과 한솔이엠이가 입찰을 포기할 예정임을 알려주면서, 유찰되지 않도록 벽산엔지니어링이 이 사건 입찰에 계속 참여하되 가격경쟁은 하지 말 것을 제안하였다. 12 이후 한라산업개발의 정△△ 팀장과 벽산엔지니어링의 김▷▷ 상무는 2010. 9. 2. ～ 5.경 한라산업개발 근처 식당에서 만나, 투찰가격을 공동으로 결정하여 가격경쟁을 하지 않기로 합의하였다. 13 이러한 합의에 대한 보상으로 한라산업개발은 벽산엔지니어링에게 이 사건 입찰에 소요되는 설계비용 일부<각주>5</각주>를 지급해주고, 당시 벽산엔지니어링이 추진하고 있던 '청주시 유기성폐기물 에너지화시설 설치사업’에서 한라산업개발이 벽산엔지니어링 컨소시엄에 참여함으로써 사전심사 신청 자격을 보완해주기로 하였다. 14 한라산업개발의 허△△ 차장은 입찰일 직전인 2010. 10. 2. ～ 3.경 유선으로 벽산엔지니어링의 김▷▷ 상무에게 한라산업개발은 공사예산 대비 99.5%로 투찰할 것임을 알려주면서 벽산엔지니어링도 그 이상으로 투찰해 줄 것을 요청하였고, 벽산엔지니어링의 김▷▷ 상무는 이를 수락하였다. 15 한편, 한라산업개발의 정△△ 부장은 합의 내용을 영업을 총괄하는 박◎◎ 사장에게 보고하였고, 박◎◎ 사장은 보고를 받고도 이 사건 공동행위를 제지하기 위해 별다른 조치를 취하지 않았다. 2) 합의의 실행 16 위와 같은 합의에 따라 이 사건 공사 입찰일인 2010. 10. 5. <표 5>와 같이 한라산업개발은 17,910,000,000원(투찰률 99.5%), 벽산엔지니어링은 17,964,000,000원(투찰률 99.8%)의 금액으로 투찰하였다. 입찰 결과 실시설계 적격자로 선정된 한라산업개발은 2011. 4. 8. 한국환경공단과 17,910,000,000원(부가가치세 포함)에 공사도급계약을 체결하였다. <표 5> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706397" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 근거 17 가격경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 투찰률을 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 공사 입찰 관련 한국환경공단의 문서(심사보고서 소갑 제1-1～1-14호증<각주>6</각주>), 이 사건 공사 입찰 관련 피심인들의 문서(소갑 제1-16～1-23호증, 1-28호증), 합의 가담 보상 관련 벽산엔지니어링의 문서(소갑 제1-25～1-27호증), 피심인들 임직원의 진술조서(소갑 제2-1～2-3호증) 등 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 2) 관련 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>20 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>24 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 25 위 2. 가. 1)에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면 피심인들 사이에 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 99.5% 이상의 투찰률로 투찰한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들은 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 결정한 투찰가격으로 경쟁하여야 함에도 피심인들만 참가한 이 사건 공사 입찰에서 사전에 투찰가격(투찰률)에 대하여 합의하고 이를 실행하였다. 이에 따라 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁 없이 설계만으로 낙찰자가 결정되었다. 이러한 행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 가격 등의 경쟁을 제한하는 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 경쟁제한성이 인정된다. 3) 소결 27 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 28 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발하지 않도록 하기 위해 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것) 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제9조 및 제61조, '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시’(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것<각주>10</각주>, 이하 '과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 29 이 사건 공사 입찰에서 한라산업개발이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련 매출액은 한라산업개발이 이 사건 공사와 관련하여 한국환경공단과 체결한 계약금액(부가가치세 제외)인 16,281,818천원이다. 나) 부과기준율 30 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 공공발주공사로서 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 큰 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 31 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산출하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 벽산엔지니어링에 대해서는 50%를 감액한다.<각주>11</각주>32 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706399" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 33 1차 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 34 피심인들은 고위 임원<각주>12</각주>이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 각각 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 35 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 각각 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 36 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706401" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 37 피심인들은 모두 최근 3년 간 당기순이익 가중평균이 적자이므로 각각 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 38 한라산업개발의 경우 컨소시엄을 구성하여 이 사건 공사를 수행하였기 때문에 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 39 아울러 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 40 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 8>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706403" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 41 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.