에스에이치공사의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 지방공기업법에 의해 설립되어 택지의 개발과 공급, 주택의 건설ㆍ개량ㆍ공급 및 관리 업무를 수행하는 사업자로서 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위: 백만 원, 명, 2015년 말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748445" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 피심인 사업현황 1) 택지개발 시장 현황 2 택지개발사업이란 일단(一團)의 토지를 활용하여 주택건설 및 주거생활이 가능한 택지를 조성하는 사업으로 택지개발촉진법 제7조에 의거 국가ㆍ지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사 등 공공기관이 시행하는 사업이다. 최근 5년간 전국 택지 개발실적은 총 109,298㎡이고 이중 피심인이 속해있는 서울특별시 지역의 개발실적은 10,126㎡이다. 최근 5년간 택지 개발 실적은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 최근 5년간 택지 개발 실적 (단위 : ㎡) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748449" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ＊ 출처 : 국토교통 통계누리 3 택지개발지구는 택지개발사업을 시행하기 위하여 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 따른 도시지역과 그 주변지역 중 국토교통부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사가 지정ㆍ고시하는 지구를 말한다. 피심인은 2015년 현재 마곡지구, 문정지구 등의 택지개발지구의 택지개발 사업을 추진 중이다. 피심인의 최근 3년간 주요 택지개발지구별 개발로 발생한 매출현황은 <표 3>과 같다. <표 3> 최근 3년간 피심인의 택지 개발 지구별 매출현황 (단위 : 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748451" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ＊ 출처 : 피심인 제출자료 2) 주택건설 시장현황 4 주택건설사업은 주택법이 정하는 절차에 따라 주택건설사업계획승인을 얻어 시행하는 사업으로 국가, 지자체 또는 지방공사, 한국토지주택공사, 주택건설사업자 등이 사업주체가 된다. 5 2015년도에는 <표 4>와 같이 전국에 총 765,328호가 공급되었는데 이 중 공공부문은 76,428호(9.9%)를 공급하였고 민간부문이 688,900호(90.1%)를 공급하였다. <표 4> 최근 3년간 공공ㆍ민간 부문 주택공급 실적 (단위 : 호) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748453" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ＊ 출처 : 국토교통 통계누리 6 피심인은 2015년 현재 마곡지구, 세곡 2지구 등의 지역에 주택 및 상가를 건설하고 있고 주택 건설로 2015년 ***억 원의 매출이 발생하였다. 피심인의 최근 3년간 택지지구별 주택 건설현황은 <표 5>와 같다. <표 5> 최근 3년간 피심인의 택지지구별 주택 건설 현황 (단위 : 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748455" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ＊ 출처 : 피심인 제출자료 3) 주택임대 시장현황 7 임대주택이란 임대주택법(민간임대주택에 관한 특별법)에 따라 공공기관이나 민간업자가 무주택서민에게 임대하기 위하여 건설하는 주택을 말한다. 최근 3년간의 임대주택 유형별 공급실적은 <표 6>과 같다. <표 6> 최근 3년간 임대주택 유형별 공급실적 (단위 : 호) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748457" alt="이유 6번째 이미지" ></img> ＊ 출처 : 국토교통 통계누리 8 피심인은 2015년에 주택임대, 상가임대 등으로 ***억 원의 매출을 발생시켰는바, 피심인의 최근 3년간 주택임대 매출현황은 <표 7>과 같다. <표 7> 최근 3년간 피심인의 주택임대 매출 현황 (단위 : 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748459" alt="이유 7번째 이미지" ></img> ＊ 출처 : 피심인 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 9 피심인은 2005년 이후 ㈜동호<각주>1</각주>등 9개 용역업체(이하 '거래상대방’이라 한다)에게 아래 <표 8>의 기재와 같이 '동부권역 국민임대주택단지 조사설계용역’ 등 4건의 용역을 경쟁입찰로 위탁하였다<각주>2</각주>. 10 위 용역을 위탁함에 있어 피심인과 거래상대방이 체결한 계약서 부속문서 「용역계약일반조건」에는 제6절 1. 라.에서 “과업내용의 변경을 지시하거나 승인한 경우에 계약금액조정은 '지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’(이하 '지방계약법’이라 한다) 시행령 제74조 제1항부터 제7항까지의 계약금액의 조정을 준용한다”고 규정하고 있으며, 지방계약법 시행령 제74조 제4항 제3호는 “지방자치단체에서 설계 변경을 요구한 경우(계약상대자에게 책임이 없는 사유로 인한 경우를 포함한다)에는 제1호와 제2호에도 불구하고 증가된 물량 또는 신규비목의 단가는 설계 변경 당시를 기준으로 하여 산정한 단가와 그 단가에 낙찰률을 곱한 금액의 범위에서 계약당사자 간에 협의하여 결정한다<각주>3</각주>”고 규정하여, 최초 낙찰률보다 낮은 낙찰률을 적용하여 단가 및 계약금액을 결정할 수 없도록 하였다. <표 8> 피심인의 조사설계용역 계약 내역 (단위 : 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748463" alt="이유 8번째 이미지" ></img> ＊ 출처 : 피심인 제출자료 11 이후 피심인은 위 4건의 공사를 진행하던 중 자신의 요구로 설계변경을 하면서 이에 대한 계약금액을 결정하게 되었는데, 이 과정에서 단가산정을 위한 낙찰률을 <표 9>의 기재와 같이 최초 낙찰률 **%～**% 보다 낮은 **%～**% 수준(이하 '조정 낙찰률’이라 한다)으로 적용하여 계약 상 지급해야 할 최저금액보다 총 564,171천원을 감액하였다. <표 9> 피심인의 이 사건 용역계약 변경계약금액 산정 내역 (단위 : %, 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748471" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>4</각주>＊ 출처 : 피심인 제출자료 12 이와 같은 사실은 조사단계부터 심의절차에 이르기까지 피심인이 일관되게 인정하였으며, 피심인의 조사설계용역 계약체결 및 변경계약체결 통보 내역(심사보고서 소갑 제3ㆍ4ㆍ8호증<각주>5</각주>) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>6</각주>제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5.～8. (생략) ② (생략) ③불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>7</각주>제36조(불공정거래행위의 지정) ①법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2〕불공정거래행위의 유형 및 기준 1.～5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가.～다. (생략) 라. 불이익제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 2) 적용 요건 및 법리 13 사업자가 거래상대방에 대해 거래상지위를 가지고 있는지 여부는 계속적인 거래관계의 존재 여부, 거래의존도, 대체거래선 확보의 용이성, 사업자의 업무상 지휘감독권, 시장상황, 관련상품 또는 서비스의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 14 또한 거래상지위는 당사자 중 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 이는 당사자가 처한 시장상황, 전체적인 사업능력의 격차, 거래대상 상품의 특성 등을 고려하여 판단하여야 한다.<각주>8</각주>15 거래상지위를 이용하여 부당하게 불이익을 제공하였는지 여부는 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 준 것으로 인정되어야 하고, 당해 행위의 의도와 목적, 효과와 영향 등과 같은 구체적 태양과 상품의 특성, 거래의 상황, 해당사업자의 시장에서의 우월적 지위의 정도 및 상대방이 받게 되는 불이익의 내용과 정도 등에 비추어 볼 때 정상적인 거래관행을 벗어난 것으로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부를 판단하여 결정하여야 한다.<각주>9</각주>다. 피심인의 제2. 가. 행위의 위법 여부<각주>10</각주>1) 거래상지위가 있는지 여부 16 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 거래상대방에 대하여 상대적으로 우월한 지위에 있거나 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있어 거래상지위를 가지고 있다고 할 수 있다. 17 첫째, ① 피심인이 거래상대방과 체결한 계약조건의 과업내용서는 사업계획 변경 등으로 인해 과업범위가 변경될 때에는 발주자인 피심인은 설계변경을 요구할 수 있으며 수급인인 거래상대방은 이에 따르도록 규정하고 있는 점<각주>11</각주>, ② 피심인은 이 사건 용역계약의 거래상대방과 체결한 최초 계약의 기간이 종료된 이후에도 토지이용계획의 변경, 추가과업의 발생 등의 사유로 변경계약을 수차례 요구하였고, 거래상대방들은 피심인의 변경요청에 응하며 최초 계약 이후 7～8년에 걸쳐 8∼9회의 수정계약을 체결하는 등 장기간 동안 계약관계를 유지해 온 점, ③ 피심인은 이 사건 용역계약과 유사한 설계용역을 발주함에 있어 동일한 거래상대방과 반복하여 계약을 체결하여 온 점<각주>12</각주>등을 고려할 때, 피심인은 거래상대방과 계속적인 거래관계를 유지하고 있다. 18 둘째, 이 사건 용역계약의 거래상대방은 매출액이 최소 10,979백만 원에서 최대 137,462백만 원<각주>13</각주>정도인 중소 용역업자들인 반면, 피심인은 연매출액이 2,523,980백만 원에 이르는 지방공기업인 점, 거래상대방의 매출액 대비 이 사건 용역계약금액이 차지하는 비중이 최소 3%에서 최대 9.5%에 이르는 점<각주>14</각주>등을 고려할 때, 양자 간 기업규모와 상대적인 거래의존도에 있어 피심인은 거래상대방보다 우월한 지위에 있다고 볼 수 있다. 19 셋째, 피심인은 서울지역 공공임대주택 건설시장에서 독점적 공공사업자에 해당되는 점, 이 사건과 같은 대규모 주택단지의 조사 설계용역은 공공부문에서 주로 발주되는 점, 중소 용역업자인 이 사건 거래상대방은 대금확보가 유리한 공공기관과의 거래를 선호하는 점<각주>15</각주>등 관련 시장의 상황과 이 사건 설계용역의 특징을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 거래상대방들의 사업활동에 상당한 영향을 미칠 수 있다고 볼 수 있다. 20 넷째, 피심인은 용역계약일반조건에 따라 계약이행과정에서 용역의 일시정지권, 용역완성의 검사권, 과업내용의 변경권 등을 가지고 있어 본 건 거래상대방에게 불리하게 될 수 있는 사업내용을 일방적인 의사로 결정할 수 있고, 거래상대방은 피심인의 요구나 제안을 사실상 거절하기 곤란하므로, 현실적으로 자신에게 불이익이 발생하더라도 피심인에게 이에 대하여 적극적으로 시정을 요구하기가 어렵다. 21 특히 거래상대방으로서는 용역 수행 과정에서 피심인이 제시한 거래조건을 수용하기 어려우며 합리적 협상이 이루어지지 않는다는 등의 이유를 들어 용역수행을 중도 포기하게 되면, 납부한 계약보증금을 몰수당하고 부정당업체<각주>16</각주>로 지정되어 2년 이하의 기간 동안 국가, 지방자치단체, 공기업이 발주하는 공공입찰에는 참여할 수 없는 불이익을 당하게 되는 위험에 처하게 된다. 즉, 거래상대방은 피심인과 협상이 이루어지지 않고 거래조건을 받아들여야 하는 상황에서 그 조건이 불리한 내용이라 하더라도 이를 수용하고 계약관계를 유지하는 선택을 할 수밖에 없는 위치에 있게 되며, 이를 단순히 계약의 일반원칙에 따른 상호 의무이행의 일환이라고 보기는 어렵다. 2) 부당한 불이익제공 행위인지 여부 가) 불이익이 발생하였는지 여부 22 피심인이 자신의 요구에 의한 설계변경을 함에 있어 계약금액을 법령에서 정한 최소 금액보다 564,171백만 원 적게 지급한 사실은 앞서 인정한 바와 같으므로, 특별한 사정이 없는 한 피심인의 이 사건 감액으로 인하여 거래상대방에게 감액한 계약금액 상당의 불이익이 발생하였다고 볼 수 있다. 나) 거래상 지위를 이용하여 부당하게 불이익을 제공하였는지 여부 23 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 위 제2. 가.의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 준 것이라고 할 수 있다. 24 첫째, 피심인이 거래상대방과 체결한 계약서와 이 계약서에서 준용하도록 규정하고 있는 지방계약법 시행령<각주>17</각주>은 피심인이 설계변경을 요구한 경우 증가된 물량 또는 신규비목의 단가는 설계변경 당시를 기준으로 산정한 단가와 그 단가에 '최초 낙찰률’을 곱한 금액의 범위에서 계약당사자 간에 협의하여 결정하도록 규정하고 있음에도 불구하고, 피심인은 '최초 낙찰률’보다 낮은 낙찰률을 적용하여 단가를 결정함으로써 계약금액을 감액한 점 25 둘째, 피심인은 이 사건 계약금액 결정이 거래상대방과의 협의에 의한 것이라고 주장하나, 정상적인 거래관행 내지 대등한 당사자 간 협의에 따른 거래라면 거래당사자 중 일방이 아무런 대가없이 계약상 또는 법령상 보장된 자신의 권리나 이익을 포기하고 자신에게만 불리한 계약조건을 받아들일 것을 기대하기는 어려운 점 26 셋째, 피심인은 설계변경이 자신의 귀책사유에 의한 것임에도 불구하고 자신의 비용절감을 목적으로 이 사건 계약금액을 감액하였던 점<각주>18</각주>27 넷째, 피심인은 이 사건 계약금액을 결정함에 있어 다른 고시나 예규 또는 다른 공공기관의 낙찰률을 적용한 것이라 주장하나, 이 사건 계약금액 결정에 피심인 주장의 기준을 적용할 근거가 없으며, 그 기준 역시 임의로 적용하거나 적용하지 않았던 점 3) 소결 28 따라서 피심인의 위 제2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 피심인이 위 제2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 다시 하지 않도록 법 제24조에 따라 시정명령을 부과하고, 피심인이 위 제2. 가.의 행위로 인하여 부당이득을 얻은 점을 고려하여 법 제24조의2 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 11. 19. 공정거래위원회 고시 제2015-14, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 30 관련매출액은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하며, 위반행위가 특정 계약에 직접 관련되거나 한정된 경우 계약금액을 기준으로 한다.<각주>19</각주>31 이 사건의 경우 관련매출액은 피심인이 변경계약금액을 감액한 4건의 조사 설계용역계약의 총 계약금액의 합계인 8,784,555,671원이다. 나) 부과기준율 32 피심인이 이 사건 위반행위와 관련하여 부당하게 낮은 낙찰률을 적용하여 변경계약금액을 산정함에 따라 계약 및 관련 법령상 지급해야 할 최저금액보다 감액한 금액이 564,171천원에 이를 정도로 적지 않은 점, 이 금액은 이 사건 관련매출액의 6.4%에 해당하고 피심인이 계약 및 관계법령상 지급해야 할 최저금액(4,656,877천원)의 12.1%에 달하는 점 등을 종합적으로 고려하여, '중대한 위반행위’에 해당하는 부과기준율인 1.5%를 적용한다. 다) 산정기준 33 관련매출액 8,784,555,671원에 부과기준율 1.5%를 곱한 금액인 131,768,335원으로 정한다. 2) 행위요소에 의한 1차 조정 34 피심인에게 1차 조정사유가 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하게 131,768,335원이다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 35 피심인에게 2차 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하게 131,768,335원이다. 4) 부과과징금의 결정 36 피심인에게 부과과징금 단계의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 백 만 원 미만 금액을 절사한 131,000,000원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 37 피심인의 위 제2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제24조의 규정을 적용하고, 과징금 부과에 대해서는 법 제24조의2의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.