에스케이건설(주) 발주 전력용 케이블 구매입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 대한전선 주식회사, 넥상스코리아 주식회사, 가온전선 주식회사, 주식회사 코스모링크, 엘에스전선 주식회사, 대원전선 주식회사(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 전선 제조ㆍ판매업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698449" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 에스케이건설 발주 전력용 케이블 구매입찰 1) 입찰개요 3 에스케이건설은 2013. 3. 6. 에스케이이노베이션이 발주하고 에스케이건설이 수행하는 국내 플랜트 건설 공사에 소요되는 전력용 케이블과 계장용 케이블<각주>1</각주>을 구매하기 위하여 이 사건 입찰을 진행하였다. 4 에스케이건설은 이 사건 입찰에 기존에 거래하여 오던 대한전선, 가온전선, 엘에스전선 외에 넥상스코리아, 코스모링크, 대원전선을 추가로 입찰참여자로 등록시켜 피심인 6개사만을 대상으로 입찰을 실시하였다. 5 에스케이건설은 전력용 케이블과 계장용 케이블별로 각각 다른 사업자를 낙찰자로 선정하였으며, 전력용 케이블과 계장용 케이블의 연간 필요물량에 대한 연간단가금액 입찰을 실시하여 각각 최저가로 투찰한 사업자를 우선협상대상자로 선정한 후 협상과정에서 가격, 품질, 납기능력 등을 고려하여 최종적으로 낙찰자를 결정하였다. 2) 입찰결과 6 2013. 3. 11. 입찰 결과 전력용 케이블은 약 192억 원으로 투찰한 대한전선이, 계량용 케이블은 약 55억 원으로 투찰한 넥상스코리아가 각각 1순위로 낙찰되었으며 에스케이건설은 이후 협상을 거쳐 2013. 4. 1. 전력용 케이블은 대한전선과 17,899,996,440원에, 계장용 케이블은 넥상스코리아와 5,500,257,361원에 각각 계약을 체결하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 7 1) 에스케이건설이 이 사건 입찰에 기존에 거래하여 오던 대한전선, 가온전선, 엘에스전선 외에 넥상스코리아, 코스모링크, 대원전선을 추가로 참여시키면서 피심인들간에 치열한 가격 경쟁이 예상되었다. 또한, 기존에 거래하여 오던 피심인 대한전선, 가온전선, 엘에스전선은 이 사건 입찰에서 낙찰 받지 못할 경우 매출 급감이 예상되었고, 새로 입찰에 참가하게 된 피심인 넥상스코리아, 코스모링크, 대원전선은 향후 매출 향상을 위해 에스케이건설이라는 새로운 거래처를 확보하고자 하였다. 이에 피심인들은 피심인들간 낙찰자 및 낙찰 이후 물량배분 합의를 통해 과도한 가격 경쟁으로 인한 저가 수주를 방지하고, 안정적으로 물량을 배분하고자 하였다. 8 2) 2013. 3. 6. 이 사건 입찰 공고 후 모임에서<각주>2</각주>대한전선 *** 당시 부장(이하 “***”이라 한다), 가온전선 *** 당시 유통영업 부문장(이하 “***”라 한다), 엘에스전선 *** 당시 이사, 넥상스코리아 *** 당시 상무(이하 “***”라 한다), 코스모링크 *** 당시 이사, 대원전선 *** 당시 상무는 이 사건 입찰에서 경쟁으로 인한 저가 수주를 방지하고, 안정적인 물량 배분을 위해 피심인들간 합의를 통하여 입찰에 참여하기로 하였다. 9 3) 각 사 임원 모임 이후 대한전선 *** 당시 과장, 가온전선 *** 당시 차장, 엘에스전선 *** 과장, 넥상스코리아 *** 차장, 코스모링크 *** 당시 차장, 대원전선 *** 차장은 사당역 인근에서 모여 이 사건 입찰의 낙찰사와 들러리사, 투찰가격 등에 대해 논의하였으나 구체적인 합의 내용을 정하지는 못하였다. 10 4) 이후 피심인들은 개별적인 모임과 전화연락을 통해 계속 합의를 논의하였는데 주로 전력용 케이블은 적극적으로 수주의사를 표시한 대한전선과 가온전선 간에, 계장용 케이블은 넥상스코리아와 대원전선 간에 합의에 대한 논의가 진행되었다. 입찰일에 임박하여 피심인들은 전력용 케이블은 대한전선이<각주>3</각주>, 계장용 케이블은 넥상스코리아가 낙찰받기로 하고, 낙찰자는 낙찰물량을 나머지 5개 피심인들과 동일하게 배분하기로 합의하였다. 11 5) 피심인들간 개별적인 합의가 진행되던 중인 입찰일 전날 2013. 3. 10. 경 가온전선 ***는 피심인들에게 각 사의 전력용 케이블 및 계장용 케이블의 투찰가격을 전달하였고, 입찰일인 2013. 3. 11. 대한전선과 넥상스코리아를 제외한<각주>4</각주>나머지 4개사 피심인들은 가온전선 ***로부터 전달받은 가격으로 투찰하였다. 12 6) 2013. 4. 1. 대한전선과 넥상스코리아는 에스케이건설과 각각 17,899,996,440원, 5,500,257,361원에 계약을 체결하였다. 대한전선과 넥상스코리아는 계약체결 이후 낙찰물량의 일부를 일부 피심인들에게 배분<각주>5</각주>하였다. 13 7) 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 이 사건 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 소갑 제1-3호증<각주>6</각주>), 피심인들 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-10호증) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>7</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>8</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 14 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>9</각주>16 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 17 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 18 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 19 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>20 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다. 피심인들 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 21 위 제2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하면서 사전에 전력용 케이블은 대한전선, 계장용 케이블은 넥상스코리아를 낙찰자로 하고, 나머지 피심인들은 들러리로 참여한 후 OEM발주를 통해 이익을 배분하기로 합의를 하였음이 인정된다. 따라서 피심인들 사이에 이 사건 입찰에서 낙찰자, 투찰가격에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 22 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 에스케이건설 발주 케이블 구매입찰 시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고, 경제적 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 23 피심인들의 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 24 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 25 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 피심인들이 낙찰 받아 발주자와 체결한 계약금액(부가가치세 제외)을 각 피심인별 관련매출액으로 한다. 26 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 2>의 기재와 같다. <표 2> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698451" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 27 이 사건 입찰은 발주처인 에스케이건설이 피심인 6개사만을 입찰에 참여토록 하여 처음부터 경쟁이 제한된 점, 발주처인 에스케이건설과의 협상을 통해 최종 계약금액이 결정되어 거래상대방에게 상당한 피해가 발생하였다고 보기 어려운 점 등을 고려하여 6.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 28 산정기준은 위 가). 의 관련매출액에 위 나). 의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 들러리 사업자 수가 5 이상인 경우이므로 N<각주>12</각주>분의 (N-2) 범위 내에서 감액한다. 29 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 3>의 기재와 같다. <표 3> 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698453" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 30 피심인 대한전선은 과거 3년간<각주>13</각주>2회<각주>14</각주>법위반으로 조치를 받고 위반횟수 가중치의 합산이 6점에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1). (가). 규정에 따라 산정기준의 20%를 가중한다. 나머지 5개 피심인들은 위반행위의 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 31 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 4>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698455" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 3) 2차 조정 32 피심인들은 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 33 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 5>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698457" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 34 대한전선은 2015년도 사업보고서상 자본잠식 상태(자본잠식률 18.5%)로 부채비율이 249%이면서 같은 업종 평균(87.67%)의 2.84배에 해당하고, 당기순이익이 적자이면서 2차 조정된 산정기준이 이익잉여금(△4,865억 원) 대비 상당한 규모이므로 현실적 부담능력을 감안하여 2차 조정된 산정기준의 50%를 감경한다. 35 과징금고시 Ⅳ. 4. 마. 규정에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 6>의 기재와 같다. <표 6> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698459" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 36 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.