에스케이텔레콤(주)의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반 현황 피심인은 이동통신서비스업 및 이동통신기반의 무선인터넷 등 부가서비스사업을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당된다. 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120740215" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 (1) 이동통신서비스시장 개관 이동전화서비스는 전기통신사업법상 주파수를 할당받아 제공하는 역무로서, 전파법에 따라 할당받은 주파수를 사용하는 무선국(기지국)을 개설하고 이를 이용하여 음성ㆍ데이터ㆍ영상 등의 전자기 신호를 송신하거나 수신하는 전기통신역무이다. 과거 이동전화서비스는 음성통화 서비스가 위주였으나, 점차 데이터 중심으로 이동하는 추세이며, 데이터 전송 기술의 발전 등 네트워크의 진보와 고기능 단말기의 확산을 바탕으로 음악, 영화 등 멀티미디어서비스가 이동전화서비스의 일부로 자리 잡아 가고 있다. 국내 이동전화시장은 1984년 에스케이텔레콤 주식회사(이하 “에스케이텔레콤”이라 한다)가 아날로그 방식으로 셀룰러 이동전화서비스를 개시한 이후 1997년에는 최대 5개사의 경쟁체제(에스케이텔레콤, 신세기통신, 케이티프리텔, 한솔PCS, 엘지텔레콤)였으나, 2001년 주식회사 케이티프리텔(이하 “케이티프리텔”이라 한다)의 한솔PCS 인수, 2002년 에스케이텔레콤가 신세기통신 인수 이후 3사 경쟁체제(에스케이텔레콤, 케이티프리텔, 엘지텔레콤)가 유지되고 있다. 국내 이동전화가입자수는 2007년 말에는 가입자가 4,349만 명으로 인구대비 보급률이 90%에 이르러 포화단계에 진입하였다. 이동전화서비스 시장의 규모를 보면 2007년 매출액은 20,107,558백만 원으로 매년 꾸준히 성장하고 있는데, 매출액 중 음성중심의 매출이 여전히 85%이상을 차지하고 있으나 감소추세인 반면 무선인터넷, SMS(Short Message Service: 문자 메시지 서비스) 등 무선데이터 부문 매출은 증가하는 추세를 보이고 있다. 국내 이동전화시장에서 에스케이텔레콤은 2007년말 기준 가입자 수 규모에서 50.5%, 매출액 규모에서 56.1%의 점유율을 차지하고 있는 업계 1위 사업자이다. < 표2 > 이동전화사업자별 가입자수 및 매출액 기준 점유율 추이 (단위 : 천 명, 십억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120740217" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 방송통신위원회, 한국신용평가정보 (2) 무선인터넷 서비스 개관 무선인터넷 서비스는 인터넷 기능이 있는 이동전화단말기 또는 PDA (Personal Digital Assistant: 개인휴대 정보단말기)를 이용하여 인터넷으로 접속하여 인터넷 서비스 또는 데이터 통신을 이용하는 것을 의미한다. 무선인터넷 서비스는 이동성, 원격접속 및 적시성을 제공하여 언제 어디서나 다양한 콘텐츠를 쉽게 이용이 가능하며 고속전송을 통해 문자ㆍ대용량 멀티미디어 콘텐츠 등 다양한 정보제공이 가능하다. 음성통화 부분의 매출성장이 둔화되고 있는 것과는 달리 이동통신 3사의 무선인터넷 전체 매출은 지속적인 성장세를 보이고 있다. 2006년말 기준 이동통신 3사의 무선인터넷 전체 매출은 3조 6,850억 원으로 전년대비 12.2% 성장하였으며, 이중 에스케이텔레콤이 76%, 케이티프리텔이 19%, 주식회사 엘지텔레콤(이하 “엘지텔레콤”이라 한다)이 6%의 점유율을 나타내고 있어 에스케이텔레콤이 압도적인 점유율을 차지하고 있다.<각주>1</각주>(3) 무선인터넷 서비스와 망개방 무선인터넷 망개방이란 무선인터넷망을 보유한 이동통신사만이 제공하던 무선인터넷 서비스를 타사업자들도 제공할 수 있도록 망에 대한 접근성을 보장하고 공정경쟁 환경을 수립하고자 하는 것이다. 즉, 이동통신사의 무선인터넷 인프라를 CP(Contents Provider: 콘텐츠 제공사업자), 타 통신사업자 등에게 개방하는 것으로 정의할 수 있다. 망개방은 이동통신사가 자신만 이용하던 무선인터넷 네트워크를 타 사업자가 쉽게 서비스할 수 있도록 해 무선인터넷 서비스가 활성화 될 수 있도록 하는데 그 의의가 있으며, 다수의 CP가 무선인터넷 산업에 참여하도록 유도하여 현재의 이동통신 3사 과점체제에서 유효경쟁체제로의 전환을 통하여 궁극적으로 소비자의 후생을 극대화하는데 그 목적이 있다. 한편, 소비자가 휴대전화 단말기를 통해 벨소리, 게임 등 콘텐츠를 이용하기 위해서는 이동통신사의 무선인터넷 서비스에 접속하거나 망개방 사업자의 무선인터넷 서비스에 접속하여야 하므로 이동통신 3사와 망개방 사업자는 상호 경쟁관계에 있다. (다) 망개방 사업자의 비즈니스 모델 소비자가 휴대전화 접속을 통해 예컨대, 망개방사업자인 주식회사 온세텔레콤(이하 “온세텔레콤”이라 한다)의 So1(온세텔레콤의 초기화면) 서비스를 이용하게 되면 이동통신사의 무선인터넷망을 거쳐 So1 시스템에 접속하게 되고 이때 이동통신사에서는 해당 고객의 사용자 정보(핸드폰 번호, 단말기 규격 등)을 온세텔레콤에 제공해 주게 되고 온세텔레콤은 해당 사용자에게 서비스를 제공한다. 이후 소비자가 So1 서비스를 둘러본 후 본인이 필요로 하는 콘텐츠를 구매하게 되면 과금이 발생하고 이 과금은 온세텔레콤이 모두 기록하여 그 과금자료를 보관하고 있다가 과금월(1개월)이 지나면 과금월의 익월 초에 그 과금자료(월단위 청구자료)를 이동통신사에 전송하여 청구ㆍ수납을 의뢰한다. 이동통신사는 이 청구자료를 받아 최종 확정된 청구액을 소비자들에게 청구한다. 이동통신사는 이 수납금액을 온세텔레콤에 지급하되 수납ㆍ청구대행 수수료(5%)를 제외한 금액(95%)을 지급하게 되고 온세텔레콤은 그 정산액을 가지고 CP들과 정산을 한다. 망개방 사업자들의 수익구조는 화보, 동영상, 벨소리 등 다양한 콘텐츠서비스를 소비자들에게 제공하고 여기서 발생하는 정보이용료를 주된 수익원으로 하고 있다<각주>2</각주>. 2. 행위사실 및 위법성 판단 가. 행위사실 피심인은 2004. 1. 30. 망개방 사업자인 온세텔레콤과 “무선인터넷망상호접속에 관한 협정서”를 체결하였으며, 2004. 12. 16. 후속 계약으로 “무선인터넷망 상호접속 관련 정보이용료의 청구 및 수납대행 부속합의서”를 체결하였고, 이에 의거 온세텔레콤은 2005. 6. 10.부터 무선인터넷 서비스를 개시하였다. 그러나, 피심인은 계약서상 어떤 합의도 없었음에도 불구하고 일방적으로 자사 이동통신 서비스 가입자중 Ting 요금제 가입자의 경우, 자신이 운영하는 무선인터넷 서비스인 NATE를 이용해 콘텐츠를 구매하는 행위는 제한을 두지 않으면서 온세텔레콤으로 부터의 콘텐츠 구매는 원천적으로 차단해 온 사실이 있다. 나. 관련법 규정 법 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 ② 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 법시행령 제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지)제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표1과 같다. ② 공정거래위원회는 필요하다고 인정하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준을 특정분야 또는 특정행위에 적용하기 위하여 세부기준을 정하여 고시할 수 있다. 【별표1】불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조제1항관련) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 라. 불이익제공 구입강제, 이익제공강요, 판매목표강제 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 다. 위법성 판단 법 제23조 제1항 제4호의 거래상 지위남용행위 중 법 시행령 별표1 제6호 라목의 불이익제공행위가 성립하기 위한 요건은 첫째, 사업자가 거래상대방에 대해 거래상 우월적 지위를 가지고 있어야 하고, 둘째, 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위가 정상적인 관행에 비추어 부당하여야 한다. (1) 거래상 지위의 성립 여부 다음과 같은 점들을 고려할 때, 피심인 에스케이텔레콤은 거래상대방인 망개방사업자 온세텔레콤에 대하여 거래상 지위가 있는 것으로 판단된다. 첫째, 온세텔레콤은 이동통신사업자의 무선인터넷 망을 이용해 이동통신 서비스가입자를 상대로 무선인터넷 서비스를 제공하므로 영업활동의 주요부분을 피심인 등 이동통신 사업자에 의존하고 있다. 둘째, 피심인은 국내 1위 이동전화사업자로서 가입자 수가 2007년 전체 이동전화서비스 가입자의 50.7%를 차지하고 있어 온세텔레콤이 피심인에 필적할 만한 대체거래선을 찾을 수 없고 거래선을 변경할 경우 피심인 보다 훨씬 적은 가입자를 대상으로 판매하게 되므로 매출액이 크게 감소하게 될 것으로 예상된다. 셋째, 온세텔레콤은 피심인에 대한 거래의존도(50%)가 높고 피심인과의 거래관계를 지속적으로 유지하기 위해 거래과정에서 피심인의 요구조건을 거절하기가 사실상 곤란하다. (2) 부당한 불이익제공 여부 망개방 사업자인 온세텔레콤에 대해 거래상 지위가 있는 피심인의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 자기의 거래상 지위를 부당하게 이용하여 불이익을 제공한 행위로 판단된다. 첫째, 피심인과 거래상대방인 온세텔레콤과의 계약서에는 Ting 가입자에 대한 콘텐츠 구매제한에 대한 어떠한 규정도 없었으며, 사후에 계약을 이행하는 과정에서 피심인이 온세텔레콤과 협의 없이 일방적으로 피심인 내부적으로 설정한 기준에 따라 콘텐츠판매를 제한한 것으로 온세텔레콤이 이 같은 제한을 예측할 수 없었던 것으로 판단된다. 실제로 온세텔레콤이 피심인과 2004년 1월 무선인터넷망 상호접속 협정을 체결하고 같은 해 12월 청구 및 수납대행 부속합의서를 체결하는 과정에서 계약서상 어떠한 조항에도 Ting 가입자에 대한 콘텐츠 판매 제한에 대해 규정하고 있지 않다. 둘째, 피심인은 자신이 운영하는 무선인터넷 서비스인 NATE를 통해 콘텐츠를 판매하면서, Ting 가입자가 콘텐츠를 구매하는 행위는 제한을 두지 않으면서 망개방 사업자에 대해서는 정당한 사유 없이 콘텐츠 판매를 제한한 것으로 판단된다. 셋째, 온세텔레콤은 피심인 이외에 케이티프리텔, 엘지텔레콤과 협정을 맺고 이들 업체의 망을 빌려 무선인터넷 서비스를 제공하고 있으나 피심인 이외에 케이티프리텔, 엘지텔레콤은 특정 요금제 가입자에 대해 망개방사업자의 콘텐츠 구매를 제한하고 있지 않다는 점에서 당해 업종에서의 통상적인 거래관행에 반하는 것으로 판단된다. 넷째, 피심인의 망개방 사업자에 대한 콘텐츠 판매제한 행위로 인해 거래상대방인 온세텔레콤은 정상적으로 소비자에게 무선인터넷 서비스를 제공할 수 있는 기회를 잃게 됨에 따라 콘텐츠 판매를 통한 매출이 발생하지 못하는 등 상당한 불이익이 발생했다. <표3>은 2007년 9월부터 2008년 10월까지 온세텔레콤이 피심인의 콘텐츠 판매제한행위로 인해 매출이 발생하지 못한 내역을 예시로써 나타내고 있다. < 표3 > 피심인의 콘텐츠 판매제한 행위에 따른 온세텔레콤의 매출 미발생 내역 (단위 : 건, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120740219" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 온세텔레콤 SO1 빌링 시스템에 남아 있는 과금로그 자료 상기 기간만을 보더라도, Ting 가입 소비자가 온세텔레콤이 판매하는 콘텐츠의 구매를 시도하였으나 콘텐츠 판매제한에 따라 구매하지 못한 건수가 총 242,013건이고 그 금액은 총 681백만 원에 이른다. 이는 온세텔레콤의 동 기간 동안 무선인터넷서비스 총 매출액 9,908백만 원의 6.9%에 해당하는 금액이다. 또한 온세텔레콤으로부터 콘텐츠 구매에 실패한 경험이 있는 소비자들은 추후 구매의사가 있는 경우에도 온세텔레콤에 대해 구매를 시도하지도 않을 것으로 예상되므로 피심인의 콘텐츠 판매제한에 따라 온세텔레콤이 상실한 콘텐츠 판매기회는 위 금액에서 나타난 것보다 훨씬 클 것으로 판단된다. (3) 피심인 주장에 대한 검토 피심인은 Ting 요금제 가입자가 망개방 사업자의 콘텐츠를 구매할 수 없도록 원천적으로 차단한 것은 사실이나, 이는 지급능력이 부족한 청소년의 충동구매 위험과 콘텐츠 내용과 판매과정의 건전성이 담보되지 않아 무분별한 콘텐츠 구매로 사회적 문제가 발생할 수 있어 이를 방지하기 위한 것이라고 주장하고 있다. 그러나, 피심인의 이 같은 주장은 다음과 같은 점에서 타당하지 않다. 첫째, 피심인은 Ting 요금제 가입자가 망개방 사업자의 콘텐츠를 구매할 수 없도록 제한하였으나 자신의 무선인터넷서비스인 NATE를 통해 콘텐츠를 구매하는 것은 제한하지 않고 있다. 따라서, 지급능력이 부족한 청소년의 충동구매를 이유로 Ting 요금제 가입자에 대한 망개방 사업자의 콘텐츠 구매를 제한한다는 것은 정당한 사유가 될 수 없다. 둘째, 유해콘텐츠로부터 청소년을 보호하기 위한 다양한 수단이 존재함에도 불구하고 무선인터넷서비스 시장에서의 자신의 경쟁자인 망개방 사업자의 콘텐츠 판매를 제한한 행위는 무선인터넷서비스 시장에서의 경쟁을 제한하는 행위이다. 이동통신 3사는 가입자인 부모가 무선인터넷사용 금지를 요청할 경우 자신이 제공하는 무선인터넷서비스를 포함한 모든 인터넷서비스의 사용을 금지할 수 있으며, 또한, 유해콘텐츠의 판매제한은 사업자 스스로 또는 한국콘텐츠산업연합회 등에서의 검증을 통해 선별적으로 할 수 있는 것 임에도 불구하고 피심인이 청소년 보호를 이유로 콘텐츠 판매자체를 제한한 것은 경쟁을 원천적으로 차단한 행위로 판단된다. 따라서, 청소년 보호 수단 등이 존재하고 또한, 보완가능 함에도 불구하고 이동통신 3사 중 피심인 만이 유일하게 자신의 특정요금 가입자에 대하여 망개방 사업자의 콘텐츠 구매를 원천적으로 차단하고 있는 것은 합리적 이유를 인정할 수 없는 것으로 판단된다. 3. 과징금 부과 가. 과징금 부과 여부 결정 피심인의 2. 가.의 행위는 거래상대방에게 상당한 손해가 실제로 발생하였거나 발생할 우려가 현저한 경우로서 과징금고시부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 라.의 규정에 의거하여 원칙적으로 과징금 부과대상에 해당된다. 나. 기본과징금의 산정 (1) 관련매출액의 산출 관련매출액은 피심인이 위반기간 동안 판매한 관련 상품의 매출액을 말하며, 관련상품은 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다. 이 사건에 대한 피심인의 위반행위 시기는 온세텔레콤이 무선인터넷 서비스를 개시한 시점인 2005년 6월 10부터이며, 종기는 심의종료일인 2008년 12월 3일까지 위반행위가 계속되고 있기 때문에 심의종료일로 하며, 관련매출액은 법 위반 기간 중 피심인의 Ting 요금제 가입자의 NATE 무선인터넷서비스 관련 정보이용료 매출액으로 158,559백만 원이다. < 표4 > 관련 매출액 (단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120740221" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 2005년은 6월 10일부터, 2008년은 12월 3일 까지의 매출액 (2) 위반행위의 중대성 판단 및 부과기준율 피심인의 행위는 거래상 상대적으로 우월한 지위에 있는 사업자가 행한 경우로서 경쟁제한성이 큰 매우 중대한 위반행위에 해당하여 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. 의 규정에 의하여 부과기준율은 1.0%를 적용하여 기본과징금을 1,585백만 원으로 산정한다. 다. 의무적 조정과징금의 산정 의무적 조정과징금은 피심인에 대한 조정사유가 없어 기본과징금 1,585백만 원을 유지한다. 라. 임의적 조정과징금의 산정 피심인은 공정거래 자율준수 프로그램을 운영하여 등급이 BBB에 해당됨을 감안하여 의무적 조정과징금의 100분의 20을 감경하여 임의적 조정과징금은 317백만 원을 감경하여 1,268백만 원으로 결정한다. 마. 부과과징금의 결정 '부과 과징금’은 위반행위의 파급효과, 해당 사업자가 발생시킨 경제적 또는 재정적 이익, 해당 사업자의 구조적인 특징, 객관적인 여건 등에 비추어 임의적 조정과징금이 부당이득의 환수 또는 제재 목적을 달성하기에 필요한 범위에 비하여 현저히 과중하다고 판단되는 경우에 감액할 수 있으나 감액사유가 없는 바, 1,268백만 원으로 결정한다. 4. 결 론 피심인의 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로 법 제24조 및 법 제24조의2에 의하여 시정명령과 과징금을 주문과 같이 의결한다.