엑스레이 분석장치 구매 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 동일시마즈 주식회사, 브루커코리아 주식회사<각주>1</각주>, 스펙트리스코리아 주식회사 및 주식회사 한국아이티에스(이하 사업자 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 엑스레이 분석장치 판매업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015년 12월 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230537" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 엑스레이 분석장치 개요 2 엑스레이 분석장치는 X선을 이용하여 물질의 성분을 분석하는 장치<각주>2</각주>를 말하며, 분석방법에 따라 X선 형광분석기와 X선 회절분석기로 구분된다. 3 X선 형광분석기(X-Ray Fluorescence Spectrometer, 이하 'XRF’라 한다)는 아래 <그림 1>과 같이 시료에 X선을 입사시켜 그로부터 다시 발생하는 형광 X선의 에너지와 강도를 분석하여 시료를 구성하는 원소의 종류와 함량을 조사하는 장치이다. <그림 1> XRF의 원리 및 XRF 장비 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230561" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 X선 회절분석기(X-Ray Diffractometer, 이하 'XRD’라 한다)는 아래 <그림 2>와 같이 시료에 X선을 입사시킨 후 물질에서 회절되는 X선을 검출하여 시료에 함유된 물질 정보를 분석하는 장치이다. <그림 2> XRD의 원리 및 XRD 장비 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230563" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 엑스레이 분석장치 시장 특성 및 현황 5 엑스레이 분석장치의 국내 주요 수요처는 대학교, 연구기관, 대기업 등이고 국내에서는 엑스레이 분석장치를 자체 제작 및 생산을 하는 업체가 없기 때문에 전량 해외에서 생산되는 제품을 수입하고 있다. 6 국내 엑스레이 분석장치 시장규모는 아래 <표 2>와 같이 2014년 기준으로 191억원 수준이며, 이 중 한국아이티에스가 43.8%, 스펙트리스코리아가 26.8%, 브루커코리아가 25.5%, 동일시마즈가 3.9%의 시장점유율을 차지하고 있다. <표 2> 피심인별 XRF 및 XRD 매출액 및 시장점유율 (2014년 기준, 단위: 억원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230565" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 3) 엑스레이 분석장치 구매입찰 방식 7 엑스레이 분석장치는 대부분 외자구매절차<각주>3</각주>를 통해 조달된다. 외자구매 입찰에서 낙찰자는 규격과 가격을 모두 평가하여 적격규격을 제출한 업체 중 최저가격으로 입찰한 업체를 선정하게 되고, 구체적으로는 아래 <그림 3>과 같이 2단계 경쟁입찰 방식<각주>4</각주>과 규격ㆍ가격 분리입찰 방식<각주>5</각주>이 있다. <그림 3> 2단계 경쟁방식 및 규격ㆍ가격 분리입찰 방식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230567" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 8 이 사건과 관련한 총 71건의 구매입찰에서도 내자구매로 진행된 5건을 제외한 66건이 외자구매 입찰로 진행되었다. 외자구매로 진행된 66건의 입찰 중 조달청이 발주한 44건 및 수요기관에서 직접 발주한 12건을 포함한 56건 입찰은 규격ㆍ가격 분리입찰 방식으로 진행되었다<각주>6</각주>. 9 이 사건 71건의 입찰 세부내역 및 입찰 결과는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230569" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 10 피심인들은 2007. 7월 경<각주>7</각주>부터 2013. 11월 경까지 대학교, 연구기관 등이 의뢰하고 조달청 등이 발주한 엑스레이 분석장치 구매입찰에 참여하면서 입찰이 유찰됨에 따라 구매 절차가 지연되는 문제를 방지하고 낙찰 여부의 불확실성을 해소하는 한편, 과다경쟁에 따른 이윤저하를 방지하기 위해 유선연락<각주>8</각주>등을 통해 개별 입찰 건별로 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행하였다. <표 4> 스펙트리스코리아 박♣♣ 진술조서(발췌)(소갑 제4-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230571" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 5> 스펙트리스코리아 50주차 주간 업무보고(2007.12.10.∼12.14.)(소갑 제2-11호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230575" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 11 이 사건 총 71건의 엑스레이 분석장치 구매입찰에서 위 <표 3>의 기재와 같이 4건의 입찰에서는 피심인 4개사 중 3개사가, 나머지 입찰에서는 2개사가 각 낙찰자, 들러리사로 참여하였다. 피심인 별로 이 사건 담합에 참여한 건수를 정리하면 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 담합 참여 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230577" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 구체적 공동행위 방식 가) 입찰 공고 이전 12 (1) 엑스레이 분석장치를 구매하고자 하는 수요기관은 입찰 공고를 하기 이전에 분석하고자 하는 목적에 맞도록 장비와 구성품을 구성하여 판매업체들로부터 견적을 받는다. 이를 통해 수요기관은 분석 목적에 부합하는 장비의 특성을 입찰 규격서에 반영하며, 해당 장비에 대한 수요기관의 예산을 책정한다. 그리고 특정한 경우 이러한 기술영업 과정을 통해 입찰 이전에 특정 업체 장비에 대한 수요기관의 선호가 미리 형성되기도 하였다. 13 (2) 피심인들은 기술영업을 통해 수요기관이 자신의 장비에 선호가 형성되었다고 판단되는 경우 수요기관에 송부하는 최종 견적서와 관련하여 사전에 타 업체에 비교견적서를 작성하여 제출해줄 것을 요청하였다. 비교견적서를 요청하는 경우 기기 사양은 자사 제품과 유사하게 작성하면서 가격은 기준가격 수준으로 자사 제품보다 유사하게 또는 더 높게 작성토록 요청하였다. <표 7> 동일시마즈 강◀◀가 스펙트리스코리아 박♧♧에게 보낸 이메일(2009.5.21.) (소갑 제2-31호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230539" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 8> 한국아이티에스 김▣▣ 진술조서(발췌)(소갑 제4-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230541" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 나) 입찰 공고 이후 14 (1) 해당 장비구매에 대한 수요기관의 예산과 기기 사양(spec)이 결정되면, 수요기관 또는 조달청은 이에 대한 입찰 공고를 시행한다. 15 (2) 입찰 공고가 조달청 나라장터 홈페이지, 수요기관 홈페이지 등에 게시되면 피심인 중 해당 입찰에서 낙찰을 받고자 하는 업체는 다른 피심인 업체 담당자에게 유선으로 연락하여 당해 입찰에서 들러리로 참여해줄 것을 요청하였다. 이 경우 사전에 비교견적서를 요청하여 이를 제공해준 업체가 있다면 대부분 해당 업체에게 들러리 입찰 참여 또한 요청하였지만, 비교견적서에 대한 별도의 요청 없이 입찰에서의 들러리 참여만 요청하는 경우도 많았다. 16 (3) 입찰 들러리 합의가 이루어진 이후에는 입찰 직전일 또는 당일 이메일, 휴대폰 문자메시지 등을 통해 낙찰예정업체가 들러리 업체에게 투찰가격을 알려주었으며 들러리 업체는 이를 그대로 실행하였다. <표 9> 한국아이티에스 허??이 스펙트리스코리아 홍♥♥에게 보낸 이메일(2011.11.30.) (소갑 제2-95호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230543" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 10> 브루커코리아 이♤♤이 스펙트리스코리아 송♡♡에게 보낸 이메일(2010.6.22.) (소갑 제2-55호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230545" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 11> 한국아이티에스 허?? 진술조서(발췌)(소갑 제4-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230547" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 12> 동일시마즈 정◁ 진술조서(발췌)(소갑 제4-8호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230549" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 4) 근거 17 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 각 입찰공고문, 투찰내역 및 낙찰결과, 계약서류(소갑 제1-1호증∼제1-3호증), 2007.12.13. 스펙트리스 송♡♡ 이메일(소갑 제2-10호증), 스펙트리스 50주차 주간업무보고(2007.12.10.∼12.14.)(소갑 제2-11호증), 2009.3.19. 스펙트리스 송♡♡ 이메일(소갑 제2-30호증), 2009.5.21. 시마즈 강◀◀ 이메일(소갑 제2-31호증), 2010.6.22. 브루커 이♤♤ 이메일(소갑 제2-55호증), 2011.11.30. 아이티에스 허?? 이메일(소갑 제2-95호증), 피심인들 제출 엑스레이 분석장치 입찰 현황 자료(소갑 제3-1호증∼제3-4호증), 스펙트리스 설◐◐ 진술조서(소갑 제4-1호증), 스펙트리스 김◑◑ 진술조서(소갑 제4-2호증), 스펙트리스 박♣♣ 진술조서(소갑 제4-3호증), 아이티에스 허?? 진술조서(소갑 제4-4호증), 아이티에스 김▣▣ 진술조서(소갑 제4-5호증), 아이티에스 왕◈◈ 진술조서(소갑 제4-6호증), 시마즈 정◁ 진술조서(소갑 제4-8호증), 시마즈 정◁ 2차 진술조서(소갑 제4-9호증), 시마즈 이▶▶ 진술조서(소갑 제4-10호증), 시마즈 강◀◀ 진술조서(소갑 제4-11호증), 브루커 이♤♤ 및 이♠♠ 진술조서(소갑 제4-12호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>9</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 18 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>10</각주>20 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 21 '입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다<각주>11</각주>.나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>24 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 25 위 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 엑스레이 분석장치 구매입찰에 참여하면서 ①입찰 공고 이전에는 피심인들 중 자사 제품에 대한 수요기관의 선호가 형성되었다고 판단한 경우 들러리로 참여하는 다른 피심인들과 수요기관에 제출하는 견적서 상의 기기 사양ㆍ가격이 유사하게 작성될 수 있도록 사전에 협의하는 한편, ②입찰 공고 이후에는 피심인들 사이에 사전에 낙찰예정자를 미리 결정하고 투찰가격에 대해 합의하는 등 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다.<각주>14</각주>2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들이 이 사건 입찰에서 수요기관에 제출하는 견적서 상의 기기 사양ㆍ가격, 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 서로 합의하여 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거재조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제하였다. 27 특히, 입찰 공고 이전에 피심인들이 견적서 상의 기기 사양에 대해 합의한 경우에는 수요기관이 작성하는 입찰규격서 상의 기기 사양을 특정 사업자의 사양 위주로 설계되도록 하여 합의에 가담하지 않은 경쟁사업자가 입찰에 참여하더라도 규격심사에서 부적격 처리<각주>15</각주>(spec-out)되도록 함으로써 입찰에서 발생할 수 있는 경쟁가능성을 사전에 차단시키는 효과도 있었다.<각주>16</각주>28 따라서 피심인들의 행위는 이 사건 엑스레이 분석장치 구매입찰 시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 29 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>17</각주>) 규정에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합이므로 피심인별 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 피심인들이 낙찰 받거나 들러리로 참여한 경우 낙찰자가 체결한 계약금액(부가가치세 제외)으로서 아래 <표 13>과 같다. <표 13> 관련매출액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230555" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 32 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 5.0～7.0%의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 엑스레이 분석장치 구매절차의 특성상 입찰공고 이전에 수요처가 입찰기준 규격을 정하는 과정에서 수요처의 선호가 어느 정도 형성되는 경우가 있는 점, 피심인들은 입찰이 유찰되는 것을 방지하기 위해 본 건 공동행위를 한 측면이 있는 점<각주>18</각주>등을 고려하여 5.0%의 부과기준율을 적용한다.<각주>19</각주>다) 산정기준 33 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인들이 탈락한 입찰 건의 경우 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 50%를 감액한다. 34 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 14>와 같다. <표 14> 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230557" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 35 피심인들에게는 행위요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 36 피심인들은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 37 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 15>와 같다. <표 15> 2차 조정 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230559" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 38 해당 감경사유가 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금<각주>20</각주>을 결정한다.