㈜엔투비 발주 안전용품 구매 입찰 관련 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 계림에스앤씨, 주식회사 동명이엔지, 주식회사 코리아시스템, 주식회사 평화산업안전<각주>1</각주>은 국내에서 안전용품 등의 제조ㆍ판매업을 영위하는 자로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>2</각주>제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (각 회계연도 말일 기준, 단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161801" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 안전용품 산업 개요 3 안전용품이란 산업현장이나 재난현장 등 위험도가 높은 장소에서 사고를 예방하거나 사고로 인한 피해를 최소화하기 위하여 사용하는 물품들을 말한다. 4 산업현장의 경우 위험한 작업환경으로 인하여 안전사고가 빈번하게 발생할 가능성이 높으며, 안전사고를 당한 근로자는 크게 다치거나 사망에 이를 수 있다. 그렇기 때문에 안전사고로 인한 산업재해 및 이로 인한 희생을 줄이기 위해서라도 산업현장에서의 안전용품 사용은 필수적이다. 5 따라서, 「산업안전보건법」<각주>3</각주>은 제5조(사업주 등의 의무) 제1항에서 사업자가 「산업안전보건법」 및 관련 법령으로 정하는 산업재해 예방을 위한 기준을 따를 것을 규정하고 있는 한편, 동법 제37조(안전보건표지의 설치ㆍ부착), 제38조(안전조치) 등에서 사업자가 근로자의 산업재해를 예방하기 위하여 필요한 위험 예방조치를 취할 의무를 부과하고 있다. 6 즉, 안전용품 산업은 「산업안전보건법」 등에서 부과하고 있는 사업자의 의무를 이행하는 한편, 산업재해 예방을 통해 근로자의 생명ㆍ신체를 보호하기 위해 사용되는 물품들을 제조ㆍ판매하는 산업<각주>4</각주>을 말한다. 2) 건설현장용 안전용품의 구분 7 건설현장용 안전용품으로는 보호구, 안전표지, 안전펜스, 로프, 안전대 고리, 안전 난간대, 소화기 등 다양한 품목이 존재한다<각주>5</각주>8 특히, 보호구의 경우 사람의 신체에 직접 착용하여 근로자의 생명ㆍ신체를 직접적으로 보호하는 중요한 역할을 하기 때문에 「산업안전보건법 시행령」 제74조 제1항 제3호는 안전용품 제조ㆍ수입 사업자가 정부로부터 안전인증을 받아야하는 품목에 보호구를 포함시키고 있다. 해당 규정에 따르면 안전인증 대상에 포함되는 보호구로는 안전모, 안전화, 방진마스크, 보호복, 용접용 보안면, 방음용 귀마개 등이 있다. 3) 국내 안전용품 시장 규모 9 국내 안전용품 시장 규모를 공식적으로 파악한 자료는 없으나 행정안전부가 발간한 “재난안전산업 실태조사 보고서<각주>6</각주>”에 따르면, 이 사건 입찰과 관련된 건설현장용 안전용품 제조ㆍ판매산업이 포함된 '사회재난 예방산업<각주>7</각주>’의 규모는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 사회재난 예방산업 규모<각주>8</각주>(각 연도 말 기준, 단위: 개, 억 원)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161803" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 연도별(2018년 ∼ 2021년) 「재난안전산업 실태조사 보고서」, 행정안전부 10 또한, '사회재난 예방산업’의 세분류인 '기타 안전사고 예방산업’ 부문의 2021년 기준 규모는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 기타 안전사고 예방산업 규모<각주>9</각주>(연도 말 기준, 단위: 개, 억 원)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161805" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 「2021년 기준 재난안전산업 실태조사 보고서」, 2023. 1월, 행정안전부 4) 이 사건 입찰 개요 가) 입찰 목적 및 개요 11 이 사건 입찰의 경우 엔투비가 고객사인 포스코건설이 공사현장에서 사용할 안전용품(616종)을 구매하기 위해 실시한 입찰로써, 2023. 3. 21. 공고되었으며, 주요 내용은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 안전용품 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161807" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>10</각주>* 자료출처: 참고인 제출자료 12 입찰은 2023. 3. 21. ∼ 3. 23.의 기간 동안 진행되었고, 본래 2023. 3. 24. ∼ 3. 28. 사이에 낙찰자 선정 및 납품계약 체결이 진행될 예정이었다. 그러나 엔투비는 2023. 3. 29. 각 입찰 참여자들에게 이메일을 보내 낙찰기준<각주>11</각주>을 충족하지 못하였음을 이유로 입찰이 강제 유찰되었음을 통보하였다. 나) 입찰 및 낙찰자 선정 방식 13 엔투비는 안전용품을 제조ㆍ판매하는 사업자 중 납품 의사가 있고, 일정 자격<각주>12</각주>을 갖춘 사업자들을 품목별 공급사로 지정하여 관리하고 있으며, 공급사로 등록된 사업자에 한하여 자신이 공고한 안전용품 구매 입찰에 참여가 가능하도록 하는 제한경쟁입찰을 실시하고 있다. 14 이 사건 입찰의 경우 '제한적 평균가낙찰제(일명 부찰제)<각주>13</각주>’를 변형한 형태의 입찰 방식을 채택하고 있으며, 이에 따라 이루어지는 구체적인 낙찰자 선정 방식은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 입찰공고문 상 입찰 조건 및 낙찰자 선정 방식(발췌)<각주>14</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161809" alt="이유 5번째 이미지" ></img>* 자료출처: 참고인 제출자료 다) 입찰 경과 및 입찰 결과 15 이 사건 입찰 경과 및 그 결과를 정리하면, 아래 <표 6> 및 <표 7>과 같다. <표 6> 이 사건 입찰 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161811" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>15</각주><표 7> 이 사건 안전용품 구매 입찰 결과(단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161813" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>16</각주><각주>17</각주><각주>18</각주>* 자료출처: 참고인 제출자료2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 개요 16 피심인들은 2023. 3. 21. 엔투비가 공고한 “(주)엔투비 안전용품 단가 계약 입찰”에 참여하면서 각 피심인 소속 입찰 담당자가 사전에 서로의 투찰가격을 공유 및 결정하는 방식으로 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 2) 합의 과정 및 내용 가) 계림에스앤씨와 평화산업안전 간 합의 17 엔투비는 2023. 3. 7. 피심인들을 포함한 공급사들에게 이메일을 통해 곧 실시할 이 사건 입찰과 관련하여 참여 의사를 묻는 한편, 참여 의사가 있을 경우 2023. 3. 9.까지 안전용품 품목별 납품 희망단가(예가)를 회신할 것을 요청하였다. 18 이에 따라, 계림에스앤씨 김ㅇㅇ 대표는 2023. 3. 9. 평소 자신이 도매거래를 통해 안전용품을 구매하고 있었던 평화산업안전 소속인 최ㅁㅁ 차장에게 요청하여 기존에 평화산업안전이 엔투비에 납품하고 있었던 안전용품의 연간단가표<각주>19</각주>를 송부받았고, 해당 연간단가표를 참고하여 엔투비에 납품 희망단가(11,319,564,501원)를 회신하였다. 19 이후, 2023. 3. 21. 엔투비로부터 입찰공고 안내 이메일이 송부되자 김ㅇㅇ 대표는 2023. 3. 9. 최ㅁㅁ 차장으로부터 송부받은 안전용품 연간단가표를 활용하여 산출한 계림에스앤씨의 투찰가격 '10,599,935,447원’을 기재한 사진을 2023. 3. 21. 19:25 카카오톡 메시지로 최ㅁㅁ 차장에게 송부하였다. 20 그러나 상기 투찰가격을 확인한 최ㅁㅁ 차장은 김ㅇㅇ 대표에게 유선으로 안전용품 투찰가격 '10,599,935,447원’이 너무 높다고 답변하였다. 이에 따라 김ㅇㅇ 대표는 2023. 3. 22. 15:32 최ㅁㅁ 차장에게 기존 납품단가를 조정하여 새롭게 산출한 투찰가격(10,015,406,597원)이 기재된 엑셀(Excel) 양식의 품목별 단가표를 송부하였으나, 최ㅁㅁ 차장은 유선으로 이번에도 투찰금액이 높은 수준이라고 답변하였다. 21 이번에도 김ㅇㅇ 대표는 최ㅁㅁ 차장의 의사대로 투찰가격을 조정하였으며, 2023. 3. 23. 12:03(오후) 최ㅁㅁ 차장에게 '9,297,773,460’라는 카카오톡 메시지를 보내 계림에스앤씨가 이 사건 입찰에 참여하면서 제출할 최종 투찰가격(9,297,773,460원)을 알려주었으며, 해당 금액을 최종 투찰가격으로 제출하였다. 나) 동명이엔지와 평화산업안전 간 합의 22 동명이엔지 김ㅁㅁ 대표는 2023. 3. 21. 엔투비로부터 이 사건 입찰을 실시할 것을 알리는 이메일을 송부받았으나 엔투비 입찰 내역서 양식을 작성해본 경험이 부족하여 실수가 발생하게 될 것을 우려하였다. 이에, 김ㅁㅁ 대표는 평소 친분이 있던 최ㅁㅁ 차장에게 투찰가격을 얼마로 쓰면 좋을지 질의하였다. 23 2023. 3. 23. 오전 9시경(9:58 ∼ 9:59) 최ㅁㅁ 차장은 김ㅁㅁ 대표에게 카카오톡 메시지로 자신이 작성한 엑셀 파일 양식의 품목별 단가표 및 단가표를 통해 산출된 투찰가격<각주>20</각주>'9,264,085,679’을 송부하였고, 이에 따라 김ㅁㅁ 대표는 해당 금액을 1차 투찰가격으로 제출하였다. 24 이후, 김ㅁㅁ 대표는 최ㅁㅁ 차장에게 한 차례 더 품목별 단가표 및 투찰가격 송부를 요청하였으며, 이에 따라 2023. 3. 23. 11:22 최ㅁㅁ 차장은 김ㅁㅁ 대표에게 카카오톡 메시지를 통해 수정한 품목별 단가표 및 단가표를 통해 산출된 투찰가격 '9,259,198,179’을 송부하였고, 김ㅁㅁ 대표는 해당 금액을 최종 투찰가격으로 제출하였다. 다) 코리아시스템과 평화산업안전 간 합의 25 2023. 3. 21. 엔투비로부터 이 사건 입찰 실시 안내 이메일 및 입찰공고문을 수신한 코리아시스템 오ㅇㅇ 팀장과 평화산업안전 최ㅁㅁ 차장은 구체적인 입찰 조건, 입찰 참여방식 등에 대해 카카오톡 메시지로 대화를 나누었다. 26 이후, 오ㅇㅇ 팀장이 최ㅁㅁ 차장에게 이 사건 입찰과 관련하여 도움을 줄 것을 요청하게 되면서 양자는 코리아시스템 및 평화산업안전이 함께 낙찰되도록 하는 것을 목적<각주>21</각주>으로 투찰가격 등의 입찰 관련 정보를 공유하게 되었다. 27 이에 따라, 최ㅁㅁ 차장은 2023. 3. 22. 18:01 오ㅇㅇ 팀장이 코리아시스템의 투찰가격을 산출하는데 참고하도록 할 목적으로 카카오톡 메시지를 통해 자신이 작성한 '다른 입찰 참여사들의 예상 투찰가격표<각주>22</각주>’ 및 평화산업안전의 예상 투찰가격을 송부하였다. 28 오ㅇㅇ 팀장은 최ㅁㅁ 차장으로부터 수신한 예상 투찰가격표를 참고하여 코리아시스템이 투찰할 가격으로 9,243,991,814원을 산출하였고, 2023. 3. 22. 19:47 '9,243,991,814’를 촬영한 사진을 카카오톡 메시지로 최ㅁㅁ 차장에게 송부하였다. 29 그러나 오ㅇㅇ 팀장은 앞서 산출한 투찰가격 9,243,991,814원에 다소 오류가 있음을 인지하였고, 투찰가격을 제출하지 않은 상태에서 엑셀 양식의 품목별 단가표를 활용해 새로운 투찰가격을 9,245,704,154원으로 산출하였다. 30 이후, 2023. 3. 23. 11:37 오ㅇㅇ 팀장은 새롭게 산출한 투찰가격 '9,245,704,154’를 촬영한 사진을 카카오톡 메시지로 최ㅁㅁ 차장에게 다시 보내는 한편, 엔투비에 해당 금액을 최종 투찰가격으로 제출하였다. 3) 실행 31 피심인 계림에스앤씨, 동명이엔지, 코리아시스템은 앞서 살펴본 바와 같이 평화산업안전과 투찰가격을 합의한 후, 입찰마감일인 2023. 3. 23. 각각 합의한 투찰가격대로 이 사건 입찰에 최종 투찰하였으며, 평화산업안전은 상기 3개 피심인이 투찰한 이후인 2023. 3. 23. 15:03 엔투비에 최종 투찰가격 9,249,270,059원을 제출하였다<각주>23</각주>.<표 8> 피심인별 투찰 내역(참고인 제출) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161815" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 참고인 제출자료 4) 근거 32 이 사건 피심인들의 합의 사실은 각 피심인 소속 임직원들 간에 주고받은 카카오톡 대화내역(소갑 제6호증, 소갑 제10호증, 소갑 제13호증), 각 피심인 소속 임직원들 간에 주고받은 품목별 단가표 및 예상 투찰가격표(소갑 제7호증, 소갑 제8호증, 소갑 제9호증, 소갑 제11호증), 오ㅇㅇ 팀장이 투찰가격 산출에 활용한 품목별 단가표(소갑 제12호증), 이 사건 합의에 가담한 피심인 소속 임직원들의 진술조서(소갑 제15호증 내지 제18호증) 등을 통해 인정된다. 33 또한, 이 사건 피심인들이 합의 내용을 실행한 사실은 피심인별 투찰 내역 및 최종 투찰 이력 화면(소갑 제14호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>24</각주>제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다.1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 법리 34 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제40조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 35 법 제40조 제1항의 '합의’란 둘 이상 사업자 간의 '의사의 합치’를 의미한다. 여기서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 합치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해와 같은 묵시적 합의까지 포함한다<각주>25</각주>. 36 또한, 부당한 공동행위의 '합의’를 구성하는 사업자들 사이의 의사의 연락은 반드시 모든 참여 사업자들이 일회적으로 모여서 의사결정에 참여하는 회의와 같은 명시적인 형태일 것이 요구되지 아니하고, 수회에 걸친 부분적인 의사교환을 통해 사업자들 사이에 그들이 공동으로 의사결정을 한다는 암묵적인 요해가 형성된 정도로도 충분하다<각주>26</각주>. 37 아울러, 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 법 제40조 제1항 각 호에 해당하는 행위를 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>27</각주>. (2) 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위 38 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 “입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 입찰에서 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 39 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 또는 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 40 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 등 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다<각주>28</각주>. 41 한편, 입찰담합은 입찰 과정에서 자유로운 가격 경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것이라는 점이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한 효과만 발생시키고 효율성 증대효과가 전혀 없는 경성 공동행위에 해당한다<각주>29</각주>. 42 즉, 입찰가격 등을 사전에 결정하는 입찰담합 행위는 입찰 참여 사업자들의 경쟁을 직접적으로 제한하여 낙찰가격을 상승시키기 때문에 성격상 경쟁을 직접 제한하는 효과를 발생시키는 행위(경성 공동행위)에 해당하므로, 이에 대해서는 구체적인 경제분석 등 경쟁제한 효과에 대한 심사가 없더라도 시장상황에 대한 개략적인 분석을 통하여 위법한 공동행위로 판단할 수 있다. 다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 43 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 이 사건 입찰에 참여한 피심인들 간에는 사전에 투찰가격을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제40조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 44 위 2. 가.의 인정사실과 같이 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 투찰가격을 공동으로 결정한 행위는 이 사건 입찰 시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 발생시킬 뿐이고, 효율성 증대효과가 전혀 없다는 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 45 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 46 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조에 따라 시정명령을 부과한다<각주>30</각주>.